Про схвалення Концепції Конкуренційного процесуального кодексу України

Схвалити Концепцію Конкуренційного процесуального кодексу України, що додається.

Антимонопольному комітетові розробити та подати до 1 січня 2005 р. в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України проект Конкуренційного процесуального кодексу України.

Діяльність Антимонопольного комітету щодо забезпечення захисту економічної конкуренції безпосередньо пов'язана із вжиттям заходів державного примусу, зокрема з притягненням до відповідальності і застосуванням санкцій за порушення законодавства про захист економічної конкуренції, що повинні здійснюватись на підставі відповідних процесуальних норм.

Відповідними законами передбачені лише окремі загальні положення, що регулюють діяльність органів Комітету, тому норми, які визначають порядок застосування санкцій, здебільшого встановлені нормативно-правовими актами Антимонопольного комітету (далі - Комітет).

Оскільки процедури розслідування, доказування, прийняття відповідних рішень, забезпечення дотримання необхідних процесуальних гарантій учасників процесу, процесуальні строки тощо недостатньо врегульовані, не повною мірою забезпечується і виконання завдань захисту конкуренції. Тому виникає необхідність подальшого розроблення і вдосконалення процесуальних норм законодавства про захист економічної конкуренції (далі - конкуренційне законодавство).

Врегулювання процесуальної діяльності органів Комітету шляхом прийняття законодавчого акта, де було б кодифіковано всі відповідні процесуальні норми, дасть змогу забезпечити її відповідність вимогам статей 6 і 19 Конституції України, згідно з якими органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Концепція Конкуренційного процесуального кодексу України визначає такі напрями розроблення його проекту, які дали б можливість одночасно удосконалити та кодифікувати процесуальні норми, врахувати динаміку адміністративної реформи в Україні та внесення змін до законодавства, забезпечити створення демократичного та ефективного механізму захисту прав і законних інтересів суб'єктів господарювання та споживачів, а також адаптацію процесуального конкуренційного законодавства України до законодавства Європейського Союзу.

У зв'язку з цим Концепція, визначаючи напрями і загальні засади удосконалення процесуальної частини конкуренційного законодавства, не передбачає конкретних способів і форм вчинення окремих процесуальних дій, урегулювання яких потребує узгодження з іншими галузями законодавства, що перебувають у процесі реформування або становлення. Не є метою і завданням Концепції також значна деталізація окремих процесуальних інститутів, яка, до того ж, може стати на перешкоді їх оптимальному формуванню чи розвитку або спричинити відхилення від положень Концепції.

Завданням цієї Концепції є визначення основних засад, принципів, напрямів конкуренційного процесу, а також структури Конкуренційного процесуального кодексу (далі - Кодекс).

Альтернативних шляхів вирішення цього завдання головним розробником та іншими заінтересованими органами не пропонувалось.

Розроблення проекту Кодексу здійснюватиметься Антимонопольним комітетом шляхом створення робочої групи із залученням фахівців Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, Мін'юсту, вчених, а також іноземних, зокрема європейських, експертів у галузі законодавства з питань конкуренції. Доцільно залучити до розроблення проекту фахівців Секретаріату Кабінету Міністрів України.

Реалізація Концепції передбачає відповідне нормативно-правове та науково-методичне забезпечення.

Нормативно-правове забезпечення реалізації Концепції здійснюватиметься шляхом розроблення та прийняття на її основі Конкуренційного процесуального кодексу України, внесення відповідних змін до Цивільного процесуального та Господарського процесуального кодексів України, інших законодавчих актів.

Науково-методичне забезпечення здійснюється шляхом проведення наукових досліджень, які сприяють пошуку ефективних форм та напрямів удосконалення процесуального конкуренційного законодавства України, а також здійснення перекладів відповідних актів законодавства Європейського Союзу.

Завданням Кодексу є визначення порядку провадження у заявах і справах про надання дозволу на узгоджені дії та концентрацію, порушення вимог конкуренційного законодавства.

Кодекс повинен мати відповідну логічну структуру, визначити всі необхідні складові конкуренційного процесу та їх взаємозв'язок. Виходячи з цього передбачається виділити в конкуренційному процесі два загальних, порівняно самостійних, види провадження:

у заявах і справах про надання дозволу на узгоджені дії та концентрацію, що пов'язано з наданням Комітетом управлінських послуг;

у заявах і справах про порушення конкуренційного законодавства, що пов'язано з провадженням Комітетом діяльності з контролю за дотриманням цього законодавства, виявленням і припиненням його порушень та застосуванням заходів державного примусу.

Схожість цих видів процесуального провадження дає підстави для визначення їх основних засад у загальній частині Кодексу.

З урахуванням цього передбачається така структура Кодексу:

Розділ I. Загальні положення

Глава 1. Основні положення

Глава 2. Учасники процесу

Глава 3. Відводи

Глава 4. Докази

Глава 5. Призначення експертизи

Глава 6. Процесуальні форми

Глава 7. Слухання

Глава 8. Строки

Глава 9. Витрати

Розділ II. Провадження у заявах і справах про надання дозволу на узгоджені дії, концентрацію

Глава 10. Підвідомчість заяв і справ про надання дозволу на узгоджені дії, концентрацію

Глава 11. Подання та розгляд заяви про надання попередніх висновків стосовно узгоджених дій, концентрації

Глава 12. Подання заяви про надання дозволу на узгоджені дії, концентрацію

Глава 13. Дослідження за заявою

Глава 14. Прийняття рішення за заявою

Глава 15. Порушення справи

Глава 16. Дослідження у справі

Глава 17. Прийняття рішення у справі

Розділ III. Провадження у заявах і справах про порушення конкуренційного законодавства

Глава 18. Підвідомчість справ про порушення конкуренційного законодавства

Глава 19. Розгляд заяви

Глава 20. Забезпечення конфіденційності особи, що повідомила про порушення

Глава 21. Порушення справи

Глава 22. Розслідування у справі

Глава 23. Збирання і дослідження доказів у справі

Глава 24. Вилучення, накладення арешту на речі, що можуть бути доказами у справі

Глава 25. Приведення до присяги осіб, що дають пояснення, свідчення

Глава 26. Прийняття рішення у справі

Розділ IV. Перегляд розпоряджень і рішень за нововиявленими обставинами

Глава 27. Підстави, порядок перегляду розпоряджень і рішень за нововиявленими обставинами. Прийняття рішення за результатами перегляду

Розділ V. Оскарження розпоряджень і рішень

Глава 28. Оскарження розпоряджень і рішень до органів Антимонопольного комітету України. Порядок перевірки розпорядження і рішення. Прийняття рішення за результатами перевірки

Глава 29. Оскарження розпоряджень і рішень до суду

Розділ VI. Виконання та контроль за виконанням розпоряджень і рішень

Глава 30. Пред'явлення розпоряджень і рішень до виконання

Глава 31. Порядок виконання розпоряджень і рішень

Глава 32. Контроль за виконанням розпоряджень і рішень

У процесі роботи над проектом структура Кодексу буде уточнюватися.

У розділі I "Загальні положення" проекту визначаються мета, завдання, сфера застосування, терміни, основні засади (принципи) процесуальної діяльності (глава 1).

У Кодексі визначатиметься, що процесуальна діяльність провадиться за такими принципами:

верховенства права - пріоритетним для всіх учасників процесу є охорона і забезпечення прав і свобод людини і громадянина відповідно до Конституції і законів України, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших осіб;

законності - процесуальна діяльність провадиться виключно на підставі та відповідно до Конституції, законів України та інших нормативно-правових актів. При цьому процесуальні норми не повинні формулюватись таким чином, щоб адміністративний орган був позбавлений можливості розглядати кожну справу у спосіб, який найбільше відповідає конкретним обставинам справи;

рівності перед законом - жодному з учасників процесу не надаються будь-які переваги перед іншими учасниками щодо використання зумовленої його процесуальним становищем можливості участі у розгляді та прийнятті рішень у заявах і справах;

об'єктивності - процесуальна діяльність повинна забезпечувати всебічне, повне та об'єктивне з'ясування всіх фактичних обставин при розгляді заяв і справ, пов'язаних із захистом конкуренції, та прийнятті у них рішень;

пропорційності (відповідності) - використання процесуальних засобів повинно бути мінімальним і достатньо необхідним для досягнення поставлених цілей. Цей принцип забезпечує рівновагу між публічними та приватними інтересами з метою уникнення конфлікту між ними;

безпосередності - гарантується можливість участі приватних осіб (юридичних і фізичних), інших учасників провадження у розгляді заяв і справ на всіх стадіях, а також безпосереднього вивчення доказів органом, який приймає рішення у заяві чи справі;

гласності - відкритості провадження у заявах і справах для всіх фізичних і юридичних осіб. При цьому не повинно допускатись розголошення інформації, що міститься у заявах і справах, якщо вона становить державну або іншу таємницю, що охороняється законом, а також інформації, розголошення якої може зашкодити об'єктивному розгляду заяви чи справи.

У Кодексі визначається коло учасників процесу - органи Комітету (Комітет, постійно діюча і тимчасова адміністративні колегії Комітету, адміністративні колегії його територіальних відділень - як колегіальні органи і державні уповноважені Комітету), його посадові особи, які здійснюють дослідження та розслідування, суб'єкти господарювання; органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, установи, організації, фізичні та юридичні особи, які залучаються до сфери цієї процесуальної діяльності; заявники, відповідачі, треті особи, їх представники, свідки, експерти, спеціалісти, перекладачі, їх процесуальний статус та умови допущення їх до участі у процесі (глави 2 і 3).

У Кодексі визначаються поняття і види доказів у справах, їх належність і допустимість, загальні засади збирання і подання. Особливу увагу необхідно приділити врегулюванню порядку збирання, оцінки таких доказів, як пояснення, свідчення, опитування споживачів і суб'єктів господарювання, висновки експертів, а також забезпеченню доказів (глави 4, 5, 24-26).

Необхідно визначити види та порядок обчислення процесуальних строків (глава 8), встановити обґрунтовані строки вчинення найважливіших процесуальних дій, зокрема строки розгляду заяв і справ про порушення конкуренційного законодавства, про надання дозволу на узгоджені дії та концентрацію, строки оскарження, перевірки та перегляду рішень. У тих випадках, коли процесуальні строки Кодексом не встановлюються, вони повинні визначатись органом Комітету, який розглядає заяву чи справу. Відновлення встановлених Кодексом процесуальних строків (крім тих, які не можуть бути відновлені) може бути здійснено лише з поважних причин і в інтересах осіб - учасників провадження та з метою забезпечення об'єктивності розгляду.

Для забезпечення правильності, об'єктивності та обґрунтованості рішень органів Комітету, захисту прав та законних інтересів осіб - учасників процесу Кодексом запроваджується контроль за такою діяльністю, особливо під час розгляду справ про порушення конкуренційного законодавства уповноваженими органами та посадовими особами Комітету. З урахуванням особливостей, притаманних кожному виду процесу, встановлюються порядок та вимоги до документального оформлення всіх юридично значущих процесуальних дій (відповідні процесуальні форми), змісту протоколів, розпоряджень та рішень, а також визначається порядок набрання розпорядженнями та рішеннями чинності.

Врегулювання потребує таке питання, як забезпечення реалізації права на захист, зокрема права сторін на слухання у справі та доступу до матеріалів справи. При цьому необхідно визначити підстави, порядок та умови проведення слухань, визначити процесуальний статус учасників слухань.

Необхідно врегулювати також питання про розподіл (компенсацію) витрат учасників процесу, зокрема визначити підстави, розмір та порядок компенсації витрат, їх види (зокрема витрати на проведення експертизи, транспортні витрати) та підстави звільнення від компенсації витрат.

Надання дозволів на узгоджені дії, концентрацію у випадках, передбачених законодавством України, є за своїм змістом адміністративним провадженням з надання управлінських послуг, що зумовлює особливість цього процесу, значний рівень диспозитивності діяльності учасників процесу, а також необхідність дотримання принципу раціональності процедури розгляду заяв і справ, який полягає у достатній простоті, належній оперативності та недопущенні формалізму.

Процес складається із таких стадій, як розгляд заяви (дослідження за заявою та прийняття рішення), порушення справи, дослідження у справі та прийняття рішення у справі, виконання рішення, перевірка та перегляд рішення.

У цьому розділі визначаються види розпоряджень та рішень у заявах і справах про надання дозволів на узгоджені дії, концентрацію, підстави їх прийняття та вимоги до них.

Правове регулювання провадження у цих заявах і справах повинно передбачати певні процесуальні форми його здійснення. Необхідно встановити підвідомчість розгляду заяв і справ органам Комітету, підстави, умови і порядок подання та прийняття до розгляду заяви, вимоги до форми і змісту заяви та документів, що повинні до неї додаватись; порядок і строки розгляду заяв і справ; порядок оприлюднення інформації стосовно заявлених узгоджених дій та концентрації, обов'язкові та можливі процесуальні дії учасників цього процесу.

Заяви повинні розглядатись у найкоротші строки. Повинна передбачатись можливість подання заяви про надання попередніх висновків стосовно узгоджених дій, концентрації. Лише у разі виявлення підстав для заборони узгоджених дій, концентрації, а також у разі необхідності проведення складного поглибленого дослідження орган Комітету може розпочати розгляд справи, про що негайно повинна бути повідомлена особа, яка подала заяву. Разом з повідомленням про початок розгляду справи надсилається перелік інформації, яку заявник повинен надати додатково для завершення розгляду і прийняття рішення у справі.

Необхідно визначити підстави і порядок зупинення провадження у заяві і справі, його поновлення, закриття без прийняття рішення по суті.

Процес провадження у справах про порушення конкуренційного законодавства складається з таких стадій, як порушення справи, розслідування у справі, прийняття рішення, виконання рішення, перевірка рішення та перегляд рішення за нововиявленими обставинами.

У Кодексі повинні бути визначені привід та підстави для порушення зазначених справ, їх підвідомчість органам Комітету, порядок об'єднання і виділення справ, зупинення розгляду справи та його поновлення, а також відповідні процесуальні форми. При цьому передбачаються норми щодо збереження у таємниці відомостей про особу заявника на його прохання і якщо це не суперечить інтересам провадження у справі.

Необхідно приділити увагу спрощеному порядку провадження у справах та визначенню підстав для такого провадження, зокрема про окремі порушення, які мають формальний склад і не потребують складного розслідування (наприклад неподання інформації). Спрощений порядок провадження може передбачати, зокрема, з'ясування фактичних обставин і підготовлення матеріалів для прийняття рішення одночасно з фіксуванням виявленого. При цьому забезпечується збереження основних процесуальних гарантій учасників процесу, зокрема право відповідача знати про застосування до нього санкцій, бути заслуханим, подавати заперечення тощо.

Розслідування у справі повинні здійснювати відповідні структурні підрозділи або посадові особи Комітету чи його територіального відділення, уповноважені на це органом Комітету, який порушив справу.

При цьому в Кодексі необхідно визначити порядок вчинення процесуальних дій у ході розслідування, зокрема витребування документів чи іншої інформації від приватних суб'єктів та органів державної влади; збирання (вилучення) доказів чи джерел доказів, одержання дозволу суду на проникнення до житла чи іншого володіння особи з метою вилучення чи накладення арешту на предмети, документи, будь-які носії інформації, що можуть бути доказами чи джерелом доказів у справі; їх зберігання, дослідження, у тому числі залученими до процесу спеціалістами, експертами, особливо в частині проведення опитувань та інших заходів, пов'язаних із з'ясуванням суспільної (чи певного кола суб'єктів) думки, застосування засобів і способів доказування тощо. Необхідно передбачити також особливості розгляду справ за участю іноземних суб'єктів господарювання.

У Кодексі треба визначити види і вимоги до форми та змісту розпоряджень і рішень у справах про порушення конкуренційного законодавства, у тому числі попередніх рішень, підстави їх прийняття чи закриття провадження у справі без прийняття рішення по суті. Водночас повинні бути визначені підстави та обставини, за яких можливе затвердження уповноваженими органами Комітету мирової угоди у справах про недобросовісну конкуренцію та в інших справах про окремі порушення конкуренційного законодавства.

Необхідно також визначити підстави зупинення, поновлення та закриття провадження у справі, зокрема у разі виконання рекомендацій органів Комітету щодо припинення дій, які містять ознаки порушення конкуренційного законодавства, усунення наслідків чи причин виникнення таких порушень та умов, що їм сприяють, а також якщо ці порушення не призвели до суттєвого обмеження або спотворення конкуренції, не завдали значних збитків окремим особам чи суспільству.

Рішення органу Комітету, прийняте за результатами розгляду справи про порушення конкуренційного законодавства, є засобом державного примусу, який використовується для припинення неправомірних дій, що посягають на охоронюваний державою порядок конкурентних відносин суб'єктів господарювання. Тому в Кодексі повинен бути закріплений принцип обов'язковості виконання рішень органів Комітету. Кодекс повинен передбачати повноваження органу Комітету у визначених випадках за заявою осіб, які брали участь у справі, чи за власною ініціативою щодо відстрочення або розстрочення виконання рішення чи зміни способу та порядку його виконання.

Необхідно визначити порядок та підстави перегляду власних рішень за нововиявленими обставинами Комітетом, адміністративною колегією Комітету чи його територіального відділення, державним уповноваженим Комітету; перевірки рішень органів Комітету (крім рішень Комітету), а також підстави для зміни чи скасування цих рішень. У Кодексі повинен бути визначений процесуальний статус осіб, які є учасниками процесу на цих стадіях.

У Кодексі повинно бути передбачено, зокрема, право заявника, відповідача, третьої особи на оскарження рішення органів Комітету повністю або частково до суду. При цьому прийняття цим судом до розгляду заяви про визнання недійсним рішення органу Комітету не повинно зупиняти його виконання, крім випадків, прямо передбачених у Кодексі.