Про схвалення Концепції створення національної системи ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства

1. Схвалити Концепцію створення національної системи ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства, що додається.

2. Державній міграційній службі розробити та подати в установленому порядку Кабінетові Міністрів України план заходів щодо реалізації Концепції, схваленої цим розпорядженням.

Ця Концепція встановлює загальні принципи та порядок створення національної системи ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства та розроблена на виконання рішення Ради національної безпеки і оборони України від 20 липня 2015 р. "Про додаткові заходи щодо запровадження безвізового режиму між Україною та Європейським Союзом", введеного в дію Указом Президента України від 18 серпня 2015 р. № 478.

Створення національної системи ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства ґрунтується на принципах:

прозорості;

дотримання прав і свобод людини і громадянина;

захисту демократичних цінностей суспільства;

урахування міжнародних стандартів, зокрема стандартів ЄС;

доступності послуг;

відкритості для громадського контролю.

Результатом реалізації цієї Концепції повинно стати створення ефективної, прозорої, високотехнологічної, захищеної національної системи ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства.

На сьогодні в Україні діє система обліку населення, що залишилася переважно з радянських часів, коли не використовувалися електронні ресурси і більша частина інформації зберігалася в архівах на паперових носіях, а наявні процедури створювали додаткові перешкоди, що призводило до корупції, незаконної зміни даних, штучного затягування строку обслуговування, його низької якості тощо. Недостатнім також залишається і рівень взаємодії державних органів між собою, які встановлюють/визначають ідентифікаційні дані.

Свого часу державними органами досить успішно здійснювалися заходи за окремими напрямами для вирішення зазначених питань, у результаті чого створено електронні бази даних, деякі процеси з обміну, зберігання та повторної перевірки інформації переведено в електронну форму, дещо вдосконалено технічну інфраструктуру тощо.

Однак зазначені заходи мали несистемний характер, недоліки попередньої системи обліку осіб так і не було усунуто. За відсутності комплексних, концептуальних рішень достовірна ідентифікація особи і надання відповідних послуг залишаються важливим питанням.

Цілком очевидно, що створення національної системи ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства має важливе значення для успішного здійснення таких основних державних функцій, як забезпечення національної безпеки і громадського порядку, проведення вільних демократичних виборів, надання ефективних державних послуг тощо.

Водночас на необхідності таких перетворень акцентовано увагу Європейським Союзом і в Плані дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України.

На сьогодні у процесі ідентифікації особи в цілому беруть участь кілька державних органів, зокрема Мін’юст, який забезпечує формування та реалізує державну політику з питань державної реєстрації актів цивільного стану (державної реєстрації народження фізичної особи та її походження, шлюбу, розірвання шлюбу, зміни імені, смерті і видачі відповідних свідоцтв); ДМС, яка забезпечує видачу документів, що посвідчують особу, та проїзних документів; МЗС через дипломатичні представництва і консульські установи України, що виконують зазначені функції для громадян України, які проживають або тимчасово перебувають за кордоном.

Такі установи для виконання своїх функцій отримують інформацію з документів, наданих їм фізично у матеріальній формі, - свідоцтво про народження, свідоцтво про смерть, паспорт громадянина України тощо без валідації інформації, відображеної в представлених фізично документах на паперових носіях, та порівняння з джерелом. Для ефективного менеджменту ідентифікації особи і превенції ризиків фальсифікації необхідно вдосконалити взаємодію зазначених центральних органів виконавчої влади між собою.

Видача паспортів громадянина України ДМС здійснюється без електронних засобів діловодства. Не існує баз даних виданих документів, об’єднаних на національному або регіональному рівні. Обмін важливою інформацією і листування між районними відділами здійснюються традиційно шляхом обміну листами на паперових носіях, при цьому механізм ефективної перевірки даних відсутній. Зокрема, в державних органах застосовується практика, коли суб’єкт звернення пише заяву від руки і ідентифікаційні дані із свідоцтва про народження переносяться в документи з діловодства. Сам бланк паспорта громадянина України, який є виданим на ім’я особи першим документом з фотографією, є недостатньо захищеним.

З огляду на зазначене для створення ефективної національної системи ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства необхідно забезпечити оперативний доступ ДМС до наявних державних та єдиних реєстрів, інших інформаційних баз даних, що перебувають у власності держави або підприємств, установ та організацій, з метою проведення ідентифікації.

Комплексна ідентифікаційна реформа, зокрема поетапне переведення в електронну форму і аналіз старих ідентифікаційних документів, зміна застарілої форми діловодства, впровадження нових стандартів і процесів, потребуватиме також перегляду системи професійної підготовки працівників ДМС та інфраструктури служби в цілому, адже очевидно, що для процедур нового виду, записів, створених в результаті переведення в електронну форму матеріалів архівів у паперовому вигляді та інших нововведень, необхідні певні навички і технічні засоби.

У процесі створення національної системи ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства передбачено заходи щодо боротьби з корупцією в ДМС, а саме проведення відповідної ідентифікації корупційних ризиків, посилення механізму внутрішнього контролю, організація антикорупційних тренінгів для працівників ДМС, мінімізація контактів суб’єктів звернення з працівниками ДМС, які ухвалюють рішення, завдяки розмежуванню технологічного процесу ідентифікації шляхом створення Центру приймання документів у суб’єктів звернень (зазначені функції покладаються на центри надання адміністративних послуг та територіальні підрозділи ДМС) та Центру з обробки даних та прийняття рішень (зазначені функції покладаються на ДМС).

Метою Концепції є визначення напрямів, етапів і строків створення національної системи ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства, яка дасть можливість для здійснення достовірної ідентифікації та встановлення законних даних про особу, видачі сучасних і захищених ідентифікаційних документів, а також надання громадянам України, іноземцям та особам без громадянства високоякісних державних послуг.

Основними напрямами реформи є:

запровадження системи достовірної ідентифікації особи і встановлення її законних даних: створення електронних баз даних, в яких будуть зібрані дані про громадян України, іноземців та осіб без громадянства; усунення випадків дублювання і незаконної зміни даних; створення єдиного підходу до розгляду і вирішення справ; впровадження нових процесів, які забезпечать усунення штучних бар’єрів і цим мінімізують ризики незаконної зміни даних і корупційні ризики; широке використання інформаційних технологій для ще більш швидкого та ефективного обміну інформацією як між структурними підрозділами ДМС, так і між державними органами для ідентифікації особи, перевірки даних і ефективного аналізу баз даних; впровадження сучасних технічних засобів, таких як фотопошукова система, засоби для автоматичної перевірки якості фотографій, електронні програми діловодства та інші інструменти;

запровадження сучасних та захищених ідентифікаційних документів: крім встановлення даних про особу важливе значення має видача державою ідентифікаційних документів, захищених від підроблення, які відповідають сучасним вимогам. Документи нового зразка повинні, з одного боку, забезпечувати захищеність від так званої "крадіжки особистості" і аналогічних небезпек, а з іншого боку, - сприяти розвитку електронних послуг і підвищенню ефективності державного обслуговування в цілому. Тому одним з важливих чинників є визначення фізичних і функціональних характеристик документа, що посвідчує особу, його значення у контексті електронного урядування, у тому числі цифрового підпису;

надання високоякісних, прозорих, безпечних та швидких послуг суб’єктам звернення. У рамках цього напряму реформи важливим є спрощення процесів і скорочення строку надання послуг, підвищення доступності послуг шляхом усунення територіального принципу, встановлення стандартів обслуговування та проведення тренінгів для працівників Центру приймання документів у суб’єктів звернень, різке скорочення черг, зменшення кількості обов’язкової для подання суб’єктом звернення допоміжної документації.

Національна система ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства передбачає запровадження таких нововведень:

основний документ, що посвідчує особу, - паспорт громадянина України - видаватиметься у формі картки, захисні знаки та функціональні характеристики якої зменшують ризик фальсифікації бланка до мінімуму;

діти з народження будуть ідентифікуватися через ідентифікаційні документи батьків;

буде вироблено надійний механізм верифікації персональних даних, які вносяться до посвідчення особи, що до мінімуму скорочує ризик видачі паспорта громадянина України у формі картки з фальсифікованими/невірними даними;

верифікувати дані, внесені до ідентифікаційного документа, стане можливим дистанційно за допомогою відповідного електронного сервісу; Єдиний державний демографічний реєстр дасть змогу використовувати електронний сервіс ідентифікації особи уповноваженим органам у рамках, встановлених законодавством;

будь-яка дія, пов’язана з національною системою ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства, що призводить до зміни ідентифікаційних даних та/або статусу виданих документів, відображається у відповідних інформаційних системах, інформація про неї буде доступною для уповноважених органів.

Ураховуючи, що протягом багатьох років в Україні сформувалося чимало форм і методів фальсифікації документів, чому сприяли застаріле та неефективне діловодство, низький рівень організаційного розвитку та корупція, важливого значення набуває процес перевірки даних до видачі паспорта громадянина України у формі картки.

Так, встановлення дійсних даних про особу в Україні у процесі видачі паспорта громадянина України у формі картки передбачатиме дворівневу перевірку:

встановлення даних з використанням інформаційних ресурсів усередині ідентифікаційної системи: електронна база даних закордонних паспортів ДМС, архів ДМС, електронна база даних реєстрації актів цивільного стану і матеріальний архів;

використання зовнішніх ресурсів для встановлення даних. У цьому разі йдеться про відомчі бази даних інших державних органів, насамперед Мін’юсту, що містять основні ідентифікаційні дані, деякі з них - також і фотографії. Всі необхідні перевірки та запити здійснюватиме ДМС.

Перший з представлених двох варіантів встановлення даних є стандартним, який застосовується під час видачі всіх документів, другий метод розширеної перевірки застосовуватиметься в окремих випадках щодо проблемної категорії справ. У другому випадку строк оформлення паспорта громадянина України у формі картки може бути продовжений до моменту встановлення дійсних даних про особу.

Після успішного проходження процедури ідентифікації та внесення даних про особу до Єдиного державного демографічного реєстру подальше оформлення ідентифікаційних документів буде максимально спрощеним та здійснюватиметься по всій Україні незалежно від місця реєстрації особи.

Процес реалізації Концепції передбачено на період до 2017 року та складається з двох основних етапів.

Перший етап (січень - квітень 2016 р.) передбачає:

проведення аналізу і оптимізацію існуючих процедур ідентифікації особи;

розроблення нової моделі ідентифікації особи і перевірки даних та запровадження нового, надійного процесу менеджменту встановлення ідентичності (починаючи з відбору даних до первинної ідентифікації і видачі документів);

забезпечення ДМС оперативного доступу до наявних державних та єдиних реєстрів, інших інформаційних баз, що перебувають у власності держави або підприємств, установ та організацій, з метою проведення ідентифікації;

реалізацію пілотних проектів із запровадження практики використання ДМС нових електронних інструментів ідентифікації особи (фотопошукова система, система ідентифікації за відбитками пальців тощо), проведення аналізу і здійснення контролю якості та виявлення випадків фальсифікації;

розроблення програми навчання і проходження тренінгів для працівників ДМС, задіяних у роботі з новою системою ідентифікації, у тому числі визначення нового механізму комунікації з громадянами України, іноземцями та особами без громадянства;

запровадження нового інструменту електронної ідентифікації особи - паспорта громадянина України у формі картки;

ознайомлення громадськості з перевагами нової системи електронної ідентифікації особи;

придбання та встановлення обладнання, необхідного для приймання заяв про виготовлення паспорта громадянина України у формі картки;

підвищення стандартів обслуговування (скорочення строку обслуговування, ліквідація територіальних обмежень);

надання державним органам доступу до електронного ідентифікаційного сервісу;

виявлення корупційних ризиків, які виникають у зв’язку з впровадженням системи ідентифікації, реорганізацію служби внутрішнього контролю в ДМС, організацію антикорупційних тренінгів для працівників ДМС;

виключення контактів суб’єкта звернення з працівниками ДМС, які ухвалюють рішення, завдяки розмежуванню технологічного процесу ідентифікації шляхом створення Центру приймання документів у суб’єктів звернення (зазначені функції покладаються на центри надання адміністративних послуг та територіальні підрозділи ДМС) та Центру з обробки даних та прийняття рішень (зазначені функції покладаються на ДМС);

проведення першого етапу реорганізації та оптимізації структури ДМС, перегляд функціонального навантаження на підрозділи ДМС відповідно до розробленого плану організаційного розвитку та нових завдань.

Другий етап (червень 2016 р. - грудень 2017 р.) передбачає:

скорочення обігу старих паспортів громадянина України шляхом поетапного впровадження спеціальних програм обміну паспортів громадян України у паперовому вигляді на паспорт громадянина України у формі картки;

оптимізацію порядку надання існуючих та розроблення нових послуг, а також інтеграцію паспорта громадянина України у формі картки з іншими ініціативами електронного управління;

розвиток каналів доступу до нових послуг та способів електронної ідентифікації;

розроблення довгострокового плану організаційного розвитку, перегляд функціонального навантаження на підрозділи ДМС та проведення другого етапу реорганізації ДМС.

Реалізувати Концепцію передбачається шляхом здійснення таких заходів:

імплементація кращого світового досвіду запровадження електронних ідентифікаційних систем;

удосконалення функціональної структури ДМС за рахунок перегляду функцій та оптимальної чисельності працівників ДМС для проведення аналізу та переведення в електронну форму старих ідентифікаційних документів, зміни застарілої практики паперового діловодства на електронне, впровадження нових стандартів і процесів, створення та підтримання функціонування національної системи ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства;

нарощування зусиль для боротьби з корупцією в ДМС, посилення механізму внутрішнього контролю, побудова сервісного обслуговування суб’єктів звернення за принципом уникнення контактів суб’єктів звернення з працівниками ДМС, які ухвалюють рішення;

створення єдиної захищеної системи електронного документообігу з уніфікованими базами даних;

максимальна стандартизація та регламентація дій посадових осіб ДМС, задіяних у створенні та підтриманні функціонування національної системи ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства;

впровадження нового механізму комунікації з громадянами України, іноземцями та особами без громадянства (створення контактного центру, сервісу "служби підтримки" за допомогою телефонної "гарячої лінії", спілкування за допомогою програми "Скайп", соціальних мереж тощо), що сприятиме прихильному ставленню громадськості до національної системи ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства, а також нових послуг ДМС.

Реалізація Концепції сприятиме:

утвердженню принципів дотримання прав і свобод людини і громадянина, неупередженості, відкритості та доброчесності в діяльності ДМС;

покращенню якості надання послуг громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, а також підвищенню стандартів діяльності ДМС відповідно до європейських вимог;

розвитку інформаційного суспільства в Україні та електронного урядування;

формуванню якісно нового підходу до професійної підготовки працівників ДМС, спрямованої на розвиток нових спроможностей та зниження корупційних ризиків;

підзвітності, прозорості, доступності та підконтрольності рішень і дій посадових осіб ДМС громадянському суспільству в рамках створення та функціонування національної системи ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства;

підвищенню рівня довіри суспільства до діяльності ДМС.

Для визначення обсягів фінансових ресурсів, необхідних для виконання заходів Концепції у 2016-2017 роках, буде проведено стратегічне планування, за результатами якого визначатимуться витрати, покриття яких здійснюватиметься в межах поточних обсягів фінансування, а також за рахунок додаткових бюджетних коштів та інших не заборонених законодавством джерел.