Про затвердження Методології проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів

Відповідно до статті 13 Закону України "Про засади запобігання та протидії корупції" Кабінет Міністрів України

Затвердити Методологію проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, що додається.

1. Ця Методологія визначає основні етапи проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів (далі - акти), основні корупціогенні чинники, їх ознаки та рекомендації щодо їх усунення.

2. У цій Методології терміни вживаються у такому значенні:

адміністративна процедура - установлений в акті порядок дій фізичних та юридичних осіб, спрямований на реалізацію їх прав і виконання обов'язків або визначення повноважень державного органу, його посадової та службової особи;

антикорупційна експертиза проектів актів - перевірка проектів актів на предмет наявності в них положень, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, з метою запобігання виникненню передумов для вчинення таких правопорушень і розроблення рекомендацій стосовно їх усунення;

дискреційні повноваження - сукупність прав і обов'язків державних органів, їх посадових та службових осіб, що дають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково зміст рішення або вибрати один з кількох варіантів прийняття рішень, передбачених проектом акта;

корупціогенний чинник - сукупність положень або положення, що містяться в акті, які сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень під час їх застосування чи створенню умов для легітимності корупційних діянь, а також можуть допускати чи провокувати їх виникнення.

3. Ця Методологія застосовується з метою запобігання корупційним правопорушенням шляхом виявлення та усунення корупціогенних чинників у проекті акта.

4.Антикорупційна експертиза проектів актів проводиться комплексно. При цьому враховується те, що більшість зазначених у цій Методології корупціогенних чинників взаємозв'язані між собою, оскільки одна і та сама ознака корупціогенності може свідчити про наявність у проекті акта різних корупціогенних чинників.

5. Антикорупційна експертиза проектів актів проводиться трьома етапами:

перший - загальна оцінка проекту акта;

другий - антикорупційна оцінка положень проекту акта;

третій - підготовка висновку та розроблення рекомендацій щодо усунення корупціогенних чинників.

На першому етапі визначається належність проекту акта до проектів з потенційно високим ступенем корупційних ризиків, дається загальна характеристика проекту акта, оцінюється рівень обґрунтованості його прийняття, визначається відповідність проекту акта вимогам Закону України "Про засади запобігання та протидії корупції", аналізуються результати громадської антикорупційної експертизи у разі її проведення.

На другому етапі проводиться оцінка кожного положення проекту акта на предмет наявності корупціогенних чинників, аналіз повноти врегулювання суспільних відносин, які є предметом регулювання проекту акта, а також ступінь внутрішньої узгодженості і доступності для розуміння положень проекту акта, встановлюються виявлені корупціогенні чинники та оцінюється їх вплив на можливість виникнення передумов для вчинення корупційного правопорушення.

На третьому етапі оформлюється висновок за формою, встановленою постановою Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2009 р. N 1057 "Питання реалізації державної антикорупційної політики" (Офіційний вісник України, 2009 р., N 78, ст. 2640), а також розробляються рекомендації щодо усунення корупціогенних чинників та зазначаються можливі способи їх усунення.

6. Правила оцінювання корупціогенних чинників та розроблення рекомендацій щодо їх усунення встановлюються Урядовим уповноваженим з питань антикорупційної політики.

7. До основних корупціогенних чинників належать:

1) розширення дискреційних повноважень;

2) перевищення повноважень;

3) встановлення завищених вимог до фізичних та юридичних осіб;

4) використання прав фізичних та юридичних осіб залежно від інтересів посадової чи службової особи державного органу;

5) вибіркова зміна обсягу прав фізичних та юридичних осіб;

6) надмірна свобода підзаконного нормотворення;

7) незрозумілі лінгвістичні формулювання;

8) наявність прогалин у правовому регулюванні, правових колізій та декларативних положень;

9) відсутність чи неповнота адміністративних і конкурсних (аукціонних) процедур;

10) відсутність заборон та обмежень під час прийняття рішень державних органів, їх посадових та службових осіб;

11) хибні цілі та пріоритети;

12) наявність діянь, які можуть допускати чи провокувати вчинення корупційних правопорушень;

13) порушення балансу інтересів;

14) ухилення від установленої процедури.

8. Характерними ознаками розширення дискреційних повноважень є невизначення строків прийняття рішення, відсутність умов та підстав для його прийняття, дублювання функцій різних державних органів.

9. Характерними ознаками перевищення повноважень є відсутність повноважень державного органу на прийняття акта чи встановлення правил поведінки за умови відсутності акта вищої юридичної сили з цього питання.

10. Характерними ознаками встановлення завищених вимог до фізичних та юридичних осіб є визначення у проекті акта особливих правил, обов'язків, заборон, обмежень, які значно ускладнюють доступ до матеріальних або нематеріальних благ фізичним та юридичним особам, перешкоджають реалізації їх прав, свобод та інтересів. Про наявність зазначеного чинника свідчить невичерпний перелік документів, що вимагаються від фізичних та юридичних осіб, чи відсутність підстав для відмови у реалізації такими особами своїх прав.

11. Характерними ознаками використання прав фізичних та юридичних осіб залежно від інтересів посадової та службової особи державного органу є відсутність чіткої процедури реалізації фізичними та юридичними особами своїх прав за наявності різних способів чи строків вчинення будь-якої дії в рамках встановленої адміністративної процедури.

Наприклад, під час проведення аукціону заявнику надається право відкликати заяву до початку проведення аукціону без встановлення підстав і строків відкликання.

12. Характерною ознакою вибіркової зміни обсягу прав фізичних та юридичних осіб є встановлення винятків із загального правила поведінки для фізичних та юридичних осіб, яке залежить від вибору службової чи посадової особи державного органу.

13. Характерною ознакою надмірної свободи підзаконного нормотворення є встановлення бланкетних норм у проекті акта у разі відсутності врегульованих актом вищої юридичної сили основних правил поведінки. Бланкетні норми не повинні призводити до зниження рівня правового регулювання відносин.

Наприклад, законом встановлено, що певні правила визначаються Кабінетом Міністрів України, а у проекті акта Кабінету Міністрів України встановлено, що такі правила визначаються відповідним центральним органом виконавчої влади.

14. Характерною ознакою незрозумілих лінгвістичних формулювань є використання термінів, понять, словосполучень, які тлумачаться неоднозначно, категорій оцінного характеру, що дають можливість для розширення дискреційних повноважень державного органу, його посадової чи службової особи та застосування положень залежно від інтересів осіб, відповідальних за їх виконання.

15. Наявність прогалин у правовому регулюванні характеризується відсутністю норм, які регулюють певні суспільні відносини чи процедуру виконання державним органом відповідної функції, що дає можливість виконавцю ліквідувати таку прогалину в процесі правозастосування на власний розсуд.

Характерною ознакою правових колізій є наявність кількох актів чи кількох положень в одному акті, які по-різному визначають правила регулювання певного кола суспільних відносин, за умови, що можливість вирішення такої колізії залежить від вольового рішення посадової чи службової особи державного органу.

Характерною ознакою наявності декларативних положень є встановлення у проекті акта положень за відсутності механізму їх реалізації.

16. Характерними ознаками відсутності чи неповноти адміністративних процедур є невизначення у проекті акта, яким регулюється питання щодо реалізації прав і виконання обов'язків фізичними та юридичними особами, порядку провадження державними органами, їх посадовими та службовими особами певних дій, а також відсутності одного з елементів такого порядку.

Характерною ознакою відсутності чи неповноти конкурсних (аукціонних) процедур є відсутність адміністративного порядку (чи одного з його елементів) надання права.

17. Характерними ознаками відсутності заборон та обмежень під час прийняття рішень державними органами, їх посадовими та службовими особами є відсутність превентивних положень, які визначають статус і повноваження посадових та службових осіб державних органів у таких сферах, як, зокрема, митна справа, податкова і фінансова політика, встановлення процедур аукціонів, надання адміністративних послуг державними органами, використання бюджетних коштів, надання пільг і переваг.

18. Характерною ознакою хибних цілей та пріоритетів є об'єктивна недоцільність прийняття акта, надмірна складність механізму врегулювання суспільних відносин, що є предметом регулювання акта, а також невідповідність положень акта задекларованим цілям.

19. Характерною ознакою діянь, які можуть допускати чи провокувати вчинення корупційних правопорушень, є наявність у проекті акта корупційного положення, викликаного корупційністю відповідного галузевого акта чи акта вищої юридичної сили, а також наявністю вже вчинених порушень, які сприяють виникненню корупційних правопорушень.

Наприклад, недотримання вимог формально-технічного характеру, зокрема прийняття (видання) акта державним органом, його посадовою та службовою особою з перевищенням своїх повноважень; порушення установленої форми акта та процедури його прийняття (видання), підписання, опублікування і набрання чинності; відсутність встановлення у проекті акта строків для прийняття актів, які необхідні для реалізації положень зазначеного проекту акта та визначені ним, що дає можливість для виникнення правових прогалин.

20. Характерною ознакою порушення балансу інтересів є встановлення у проекті акта переваг для однієї групи суб'єктів правовідносин, що звужує чи обмежує права інших осіб і може свідчити про неправомірний інтерес під час підготовки та реалізації проекту акта.

21. Характерною ознакою ухилення від установленої процедури є використання передбаченої проектом актом можливості щодо встановлення особливостей з метою ухилення від проведення загальної процедури, визначеної для відповідних суспільних відносин.

22. Способи усунення корупціогенних чинників зазначаються у відповідних рекомендаціях.

23. Виявлені корупціогенні чинники можуть бути усунуті такими способами:

1) виключення відповідного тексту з проекту акта;

2) уточнення редакції проекту акта;

3) підготовка нової редакції проекту акта.

24. Для усунення виявлених корупціогенних чинників можуть застосовуватися такі рекомендації:

1) виключення з проекту акта дискреційного повноваження або обмеження його обсягу;

2) зменшення кількості рішень, які державний орган, його посадові та службові особи мають право приймати на власний розсуд;

3) введення окремих елементів адміністративної процедури під час застосування дискреційних повноважень, зокрема строків та підстав прийняття рішень;

4) введення додаткових заборон на прийняття окремих рішень;

5) передача дискреційного повноваження державному органу вищого рівня або його визначення в акті вищої юридичної сили;

6) запровадження процедури погодження застосування дискреційного повноваження;

7) зниження рівня і обсягу вимог, обов'язків і заборон, установлених для фізичних та юридичних осіб;

8) зменшення кількості державних органів, які беруть участь в прийнятті одного рішення, що забезпечує реалізацію прав, та/або скорочення строків прийняття такого рішення;

9) скорочення переліку документів (обсягу інформації), які фізичні та юридичні особи зобов'язані подати державним органам для реалізації їх прав;

10) скорочення переліку критеріїв, яким повинні відповідати фізичні та юридичні особи, що претендують на отримання права або блага;

11) покладення виконання обов'язків фізичних та юридичних осіб на державні органи, їх посадових та службових осіб;

12) уточнення лінгвістичних формулювань з метою усунення невизначених правових або оцінних понять;

13) підготовка пропозицій щодо встановлення положень, необхідних для реалізації проекту акта;

14) запровадження адміністративної процедури;

15) включення до проекту акта окремих елементів адміністративної процедури;

16) визначення вичерпного переліку підстав, необхідних для прийняття акта, нормативне закріплення обов'язку посадових та службових осіб державних органів щодо обґрунтування рішення, яке ними приймається;

17) запровадження конкурсних процедур;

18) визначення реальної вартості переданого за результатами конкурсу майна або майнових прав;

19) забезпечення належного інформування про проведення конкурсу (аукціону);

20) створення рівних умов для учасників конкурсу (аукціону);

21) створення належних умов для оприлюднення інформації про всіх учасників конкурсу (аукціону) і його результати;

22) запобігання виникненню конфлікту інтересів членів конкурсної комісії;

23) введення чітких критеріїв визначення переможця конкурсу (аукціону);

24) доповнення проектів актів, що регулюють питання у сферах з потенційно високим ступенем ризику вчинення корупційних правопорушень, положеннями, якими встановлюються обмеження і заборони антикорупційного характеру для посадових та службових осіб державних органів з метою запобігання корупційним проявам;

25) визначення додаткових обов'язків і заборон для посадових та службових осіб державних органів, які повинні стати своєрідною противагою встановленим завищеним вимогам до фізичних та юридичних осіб;

26) доповнення проектів актів положеннями, що дають змогу посадовим та службовим особам державних органів визначити відповідальних за виконання тієї чи іншої функції такого органу або надання державної послуги;

27) передбачення в проекті акта положень про види відповідальності посадових та службових осіб державних органів, які кореспондуються з відповідним актом, що встановлює юридичну відповідальність;

28) виключення визначених обмежень для фізичних та юридичних осіб щодо отримання інформації;

29) підготовка пропозицій щодо неможливості прийняття акта у зв'язку з невідповідністю запропонованої редакції задекларованим цілям;

30) зменшення надмірної складності механізму врегулювання питання, визначеного у проекті акта;

31) усунення правової колізії шляхом виключення положень з проекту акта;

32) визначення відповідальних осіб і встановлення строків розроблення та прийняття актів, необхідних для реалізації проекту акта;

33) послаблення негативного впливу у зв'язку з порушенням балансу інтересів шляхом передбачення положень, що вирівнюють інтереси груп суб'єктів, яких стосується проект акта;

34) зазначення застережень щодо можливості виникнення корупційних ризиків у майбутньому та наслідків у разі збереження у проекті акта положень, що свідчать про наявність діянь, які можуть допускати чи провокувати вчинення корупційних правопорушень.

25. У процесі проведення антикорупційної експертизи проекту акта можуть бути сформульовані інші рекомендації щодо усунення корупціогенних чинників.