Про схвалення Концепції розвитку державно-приватного партнерства у житлово-комунальному господарстві

1. Схвалити Концепцію розвитку державно-приватного партнерства у житлово-комунальному господарстві (далі - Концепція), що додається.

2. Міністерствам та іншим заінтересованим центральним органам виконавчої влади подати у місячний строк Мінжитлокомунгоспу пропозиції щодо реалізації Концепції.

3. Мінжитлокомунгоспу розробити і подати у тримісячний строк Кабінетові Міністрів України план заходів щодо реалізації Концепції.

Нині житлово-комунальне господарство залишається однією з найвідсталіших галузей економіки і є одним з головних осередків соціальної напруженості та предметом політичних спекуляцій.

Високий рівень зношення виробничих фондів на підприємствах житлово-комунального господарства, недосконала система використання первинних ресурсів, висока енергоємність та низька ефективність комунальних систем призводять до значної втрати води і теплової енергії, незадовільної якості житлово-комунальних послуг, що надаються населенню. Така ситуація вимагає формування довгострокової політики розвитку і модернізації житлово-комунального господарства та системи її фінансового забезпечення.

Потреби підприємств житлово-комунального господарства та житлового фонду в інвестиційних ресурсах у розмірі сотень мільярдів гривень частково компенсувалися виділенням коштів з державного бюджету на безповоротній основі.

Обмеженість бюджетної підтримки житлово-комунальної господарства, з одного боку, спонукає до пошуку альтернативних джерел для фінансування програм модернізації і технічного переоснащення підприємств житлово-комунального господарства та оновлення і підвищення енергоефективності житлового фонду, з іншого - потребує оптимізації принципів, критеріїв та механізму надання державної підтримки із спрямуванням її на реалізацію загальнодержавних пріоритетів та подолання кризових явищ.

Основними причинами відсутності належного фінансового забезпечення функціонування та розвитку житлово-комунального господарства є:

невідповідність відносин у сфері житлово-комунального господарства змінам в економіці держави та відсутність їх інтегрованості в систему ринкових відносин внаслідок надзвичайної соціальної значущості та заполітизованості галузі;

енергетична неефективність житлового фонду та комунальної інфраструктури, високий рівень зношення мереж та обладнання, що використовуються для надання житлово-комунальних послуг, зокрема внаслідок історично сформованих низьких цін/тарифів на паливні ресурси (газ, нафту тощо), які застосовувалися в Україні;

недосконалість системи державного регулювання на ринках природних монополій у сфері централізованого тепло- і водопостачання та водовідведення, зокрема тарифної політики, яка не має стимулюючого до енергозбереження характеру та не передбачає наявності інвестиційної складової частини;

відсутність системи економічної мотивації ефективного управління підприємствами житлово-комунального господарства і житловими будинками через гальмування запровадження нових відносин на ринку житлово-комунальних послуг;

штучна монополізація діяльності у сфері надання житлово-комунальних послуг і, як наслідок, неспроможність населення та держави впливати на їх якість;

нерозвиненість сучасних форм ефективного управління житлом і підприємствами житлово-комунального господарства (оренда, управління, концесія тощо) в умовах конкурентного ринку, відсутність у підприємств житлово-комунального господарства достатнього досвіду з підготовки та реалізації інвестиційних проектів.

Фактично у сфері надання житлово-комунальних послуг відсутні ринкові відносини, а тарифи не виконують функції економічного регулятора. Така ситуація зумовлює неоптимальну для суспільства поведінку суб'єктів, що провадять діяльність на ринку тепло- і водопостачання та водовідведення. Тарифи на житлово-комунальні послуги у більшості регіонів не покривають собівартості послуг, майже в усіх тарифах відсутня інвестиційна складова частина, що не стимулює підприємства до ефективної діяльності, енергозбереження та не дає їм змоги планувати та здійснювати заходи з модернізації обладнання та мереж, впроваджувати енергоефективні технології та встановлювати енергозберігаюче обладнання.

Орієнтація системи фінансування житлово-комунального господарства на безповоротну бюджетну підтримку створила підґрунтя для розвитку споживацьких настроїв у суб'єктів житлово-комунального господарства, призвела до їх небажання та неспроможності залучати інвестиційні кошти для розвитку підприємств та підвищення їх енергоефективності.

Мета Концепції полягає у розвитку економічних, правових та організаційних засад реалізації державно-приватного партнерства у житлово-комунальному господарстві як елемента системи фінансового забезпечення модернізації та відновлення житлового фонду і житлово-комунальної інфраструктури, що сприятиме адаптації системи господарства до ринкових умов, підвищенню енергоефективності будівель, зменшенню обсягів споживання природного газу підприємствами комунальної енергетики, поліпшенню якості питної води тощо.

Основними завданнями Концепції є:

створення передумов для розвитку державно-приватного партнерства у житлово-комунальній галузі;

розвиток нових моделей та механізмів залучення приватного сектору до ведення житлово-комунального господарства;

визначення шляхів та напрямів удосконалення бюджетної підтримки як чинника стимулювання державно-приватного партнерства у житлово-комунальній галузі;

поширення позитивного досвіду застосування механізмів державно-приватного партнерства у житлово-комунальній галузі;

визначення етапності, принципів та особливостей запровадження механізмів державно-приватного партнерства у житлово-комунальній галузі.

Можливі два варіанти розв'язання проблеми.

Перший варіант передбачає збереження існуючої системи тарифоутворення на житлово-комунальні послуги і постійне збільшення розмірів бюджетної підтримки галузі.

Зазначений варіант не прийнятний, оскільки високий рівень бюджетної підтримки житлово-комунального господарства в умовах збереження існуючих підходів до тарифної політики не може бути забезпечений без підвищення податкового навантаження, що є небажаним з огляду на високу інфляцію та зниження темпів економічного зростання. Такий підхід перекладає фінансування галузі на суспільство, не забезпечуючи стимулів для ефективної діяльності підприємств житлово-комунального господарства. В умовах розгортання фінансової кризи орієнтація на фінансування галузі за рахунок коштів державного бюджету є недоцільною.

Існують також інші фактори, що доводять неефективність застосування першого варіанта. Так, аналіз впливу бюджетної підтримки житлово-комунального господарства на розвиток конкуренції та економічну мотивацію суб'єктів відповідних ринків дає змогу зробити висновок про те, що безповоротна бюджетна підтримка позбавляє підприємства тепло- і водопостачання та водовідведення стимулів для розвитку та залучення кредитних коштів, не спонукає населення до ощадного використання енергетичних ресурсів. Спрямування коштів державного бюджету на покриття різниці між тарифами на комунальні послуги і субсидування державою вартості природного газу, що споживають підприємства теплової енергетики та населення, гальмує впровадження енергоефективних технологій та встановлення енергозберігаючого обладнання. Обмеженість бюджетних коштів та відсутність чітких критеріїв їх розподілу створюють сприятливі умови для розвитку корупції.

З огляду на неспроможність держави вирішити за рахунок бюджетних коштів проблемні питання, що існують у житловому фонді та житлово-комунальному господарстві, оптимальним варіантом розв'язання проблеми є використання механізмів державно-приватного партнерства.

Держава та приватні інвестори повинні об'єднати свої зусилля та фінансові ресурси для модернізації об'єктів житлово-комунального господарства і відновлення житлового фонду, розподіливши між собою не лише прибутки, які планується отримати від надання житлово-комунальних послуг, а і ризики, пов'язані з діяльністю у цій сфері, співпрацювати у вдосконаленні законодавства, що регулює питання діяльності, пов'язаної з придбанням, обслуговуванням житла та наданням житлово-комунальних послуг, зміни свідомості населення, виховання психології власника, підвищення культури енерго- та ресурсоспоживання у житловому фонді.

Застосування другого варіанта забезпечить залучення приватних інвестицій до розвитку житлово-комунального господарства, перегляд тарифної політики та принципів надання бюджетної підтримки у цій галузі.

Перевагами використання другого варіанта вирішення проблеми є:

зменшення ризику неефективного витрачання коштів;

забезпечення ефективного управління об'єктами державної/комунальної власності;

збільшення надходжень до державного та місцевих бюджетів;

передача інвесторами сучасних ефективних технологій державному/комунальному сектору;

збереження навколишнього природного середовища шляхом використання інноваційних технологій та енергозберігаючого обладнання;

створення конкурентного середовища, що стимулює розвиток ринкових відносин.

Успішність застосування другого варіанта забезпечуватиметься наявністю спільних цілей у держави, органів місцевого самоврядування і приватного партнера та чітко визначеного державного інтересу; поєднанням зусиль та коштів держави, органів місцевого самоврядування і приватного партнера для досягнення спільної мети; розподілом витрат і ризиків між державою, органами місцевого самоврядування і приватним партнером, а також використанням результатів діяльності; рівноправним характером відносин у процесі реалізації проектів державно-приватного партнерства між державою, органами місцевого самоврядування і приватним партнером; визначенням умов договору на весь строк його дії відповідно до законодавства України на момент його укладення.

Шляхами розв'язання проблеми є залучення приватного сектору до розвитку житлово-комунального господарства у формі:

надання консалтингових послуг;

передачі в оренду, управління, концесію об'єктів житлово-комунального господарства;

використання змішаних форм державно-приватного партнерства;

утворення спільних підприємств у сфері тепло- і водопостачання та водовідведення;

партнерства, що має на меті:

- реалізацію пріоритетних проектів модернізації комунального господарства шляхом залучення фінансових ресурсів та встановлення обладнання;

- впровадження спеціального менеджменту, яким володіє приватний сектор, для виконання великих комплексних програм та реалізації проектів у житлово-комунальній галузі;

- впровадження приватним сектором нових технологій у житлово-комунальній галузі;

- спільну участь держави, органів місцевого самоврядування та приватного партнера у наукових дослідженнях, розробленні нормативно-правової бази, підвищенні свідомості населення тощо.

Для кожного конкретного проекту має бути обрана своя форма державно-приватного партнерства з урахуванням мети залучення приватного бізнесу та збалансованого розподілу ризиків.

Розвиток державно-приватного партнерства в житлово-комунальній галузі потребує створення умов, за яких приватний інвестор готовий вкладати кошти і час у реалізацію проектів, а його діяльність відповідатиме інтересам держави.

Існують такі способи розв'язання проблеми:

формування концептуальних засад розвитку галузі на довгострокову перспективу;

передбачуваність та прогнозованість тарифної політики на середньо- та довгострокову перспективу;

визначення принципів підтримки прибутковості житлово-комунальної галузі на період приведення тарифів на житлово-комунальні послуги до економічно обґрунтованого рівня;

нормативно-правове врегулювання механізму державно-приватного партнерства (концесія, оренда, управління, лізинг, спільна діяльність тощо), в тому числі механізму соціального партнерства бізнесу та влади;

визначення приватного партнера шляхом проведення прозорих конкурсних процедур;

забезпечення захисту прав власності та прав інвесторів;

визначення пріоритетних сфер залучення приватних інвестицій до житлово-комунального господарства та форм і засобів надання бюджетної підтримки;

визначення критеріїв, відповідно до яких надається бюджетна підтримка розвитку державно-приватного партнерства на середньострокову перспективу;

фінансова підтримка наукової діяльності, діяльності з розроблення нормативно-правової бази та заходів, спрямованих на проведення роботи з громадськістю з питань реформування житлово-комунального господарства;

стимулювання залучення до житлово-комунальної галузі приватних інвестицій та кредитів міжнародних фінансових організацій шляхом здешевлення кредитів, реалізації пілотних проектів та поширення набутого досвіду, утворення спільних підприємств для реалізації проектів загальнодержавного значення.

Основним принципом, на якому має базуватися бюджетна підтримка житлово-комунальної галузі, є надання допомоги на поворотній основі та стимулювання впровадження підприємствами житлово-комунального господарства енергозберігаючих технологій.

Питання розвитку державно-приватного партнерства у житлово-комунальному господарстві, які потребують розв'язання:

висока соціальна значущість житлово-комунального господарства, особливо в умовах фінансової кризи та політичної нестабільності в країні;

відсутність достатніх важелів впливу держави на суб'єктів ринку житлово-комунальних послуг внаслідок недосконалої системи державного регулювання на ринку природних монополій;

непідготовленість суспільства до запровадження ринкових відносин у сфері надання житлово-комунальних послуг;

недостатня підготовленість органів місцевого самоврядування та суб'єктів, що провадять діяльність на ринку житлово-комунальних послуг, до використання сучасних механізмів державно-приватного партнерства;

обмеженість обсягів бюджетної підтримки в умовах фінансової кризи;

недосконалість законодавства, що регулює діяльність приватного сектору у житлово-комунальній галузі;

недовіра бізнесу до влади;

обмежений досвід успішного співробітництва держави та органів місцевого самоврядування щодо реалізації інвестиційних проектів у житлово-комунальному господарстві;

недосконала система управління об'єктами державної та комунальної власності, недостатня спроможність державних інституцій у житлово-комунальній галузі;

відсутність належного кадрового забезпечення у сфері використання механізмів державно-приватного партнерства.

Для реалізації Концепції необхідно:

забезпечити прозорість діяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування у житлово-комунальній галузі;

організувати проведення широкої роз'яснювальної роботи серед населення з питань реформування житлово-комунальної господарства і підвищення ресурсо- і енергозбереження;

забезпечити підготовку кадрів з питань використання сучасних механізмів державно-приватного партнерства;

реалізувати пілотні проекти державно-приватного партнерства на об'єктах житлово-комунального господарства та поширювати набутий досвід.

Реалізація Концепції сприятиме залученню коштів для модернізації та розвитку житлово-комунального господарства, підвищенню енергоефективності житлового фонду та підприємств житлово-комунального господарства, зменшенню енергоємності економіки, підвищенню якості і надійності надання житлово-комунальних послуг та ефективності бюджетної підтримки житлово-комунальної галузі.

Реалізація Концепції здійснюватиметься за рахунок коштів, передбачених у державному бюджеті для виконання Загальнодержавної програми реформування та розвитку житлово-комунального господарства, шляхом розроблення та забезпечення здійснення заходів організаційного характеру центральним органом виконавчої влади з питань житлово-комунального господарства. Запровадження механізмів державно-приватного партнерства дасть змогу оптимізувати обсяги та підвищити ефективність бюджетної підтримки житлово-комунальної галузі.