Про схвалення Концепції Державної цільової програми безпеки польотів на період до 2015 року

1. Схвалити Концепцію Державної цільової програми безпеки польотів на період до 2015 року, що додається.

Визначити Мінтрансзв'язку державним замовником Програми.

2. Мінтрансзв'язку разом з Міноборони та іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади розробити та подати у тримісячний строк Кабінетові Міністрів України проект Державної цільової програми безпеки польотів на період до 2015 року.

Забезпечення безпеки польотів є пріоритетом діяльності авіаційного транспорту і невід'ємною складовою національної безпеки. Цивільна авіація активно просуває свою продукцію на ринок міжнародних перевезень пасажирів, вантажів та інших авіаційних послуг. Відповідно до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію Україна як член Міжнародної організації цивільної авіації (ІКАО) повинна дотримуватись установлених цією організацією стандартів, згідно з якими кожна держава - член ІКАО зобов'язана розробити і виконати національну програму безпеки польотів, а суб'єкти авіаційної діяльності - впровадити систему управління безпекою польотів.

Система управління безпекою польотів - це сукупність заходів із застосування єдиного підходу до управління безпекою польотів, що передбачає оптимізацію організаційної структури, розподіл відповідальності між органами державної влади та суб'єктами авіаційної діяльності, визначення політики та експлуатаційних процедур щодо забезпечення безпеки польотів. В основі управління безпекою польотів лежить системний підхід до виявлення і усунення джерел небезпеки та здійснення контролю за ризиками для забезпечення безпеки польотів з метою мінімізації людських втрат, матеріальних, фінансових, екологічних та соціальних збитків.

Унаслідок авіаційних подій гинуть і травмуються люди, авіакомпанії зазнають значних фінансових збитків, що негативно впливає на економічні показники їх діяльності.

З 1998 по 2007 роки у галузі цивільної авіації сталося 16 катастроф, 31 аварія та 76 серйозних інцидентів. Унаслідок катастрофи літака Як-42 в аеропорту Салоніки (Греція) загинуло 74 особи, Як-42 в аеропорту Трабзон (Туреччина) - 75 осіб, Ан-140 в аеропорту Ісфахан (Іран) - 48 осіб. Сталися три катастрофи транспортних літаків Іл-76 та Іл-78.

Результати проведеного аналізу статистичних даних про авіаційні події, що сталися за останні шість років, свідчать про значне погіршення стану безпеки польотів під час проведення авіаційних робіт як за абсолютними, так і за відносними показниками аварійності.

За даними ІКАО, відносні показники рівня безпеки польотів у вітчизняній галузі цивільної авіації значно гірші від середніх загальносвітових показників.

За останні десять років страхові компанії відшкодували збитків від авіаційних подій на суму понад 160 млн. гривень.

Для підвищення рівня забезпечення безпеки польотів органи державної влади та суб'єкти авіаційної діяльності повинні вжити ефективних заходів для впровадження системи управління безпекою польотів згідно з вимогами ІКАО, Європейського агентства з безпеки польотів та Європейської організації з безпеки аеронавігації (Євроконтроль).

В умовах вступу України до СОТ і підготовки до укладення Угоди між Україною та ЄС про спільний авіаційний простір розв'язання проблем, пов'язаних із забезпеченням безпеки польотів, дасть змогу підвищити привабливість українського повітряного простору та конкурентоспроможність вітчизняних експлуатантів повітряних суден.

Розроблення і виконання Державної цільової програми безпеки польотів на період до 2015 року (далі - Програма) дасть змогу забезпечити на належному рівні безпеку польотів кожним суб'єктом авіаційної діяльності (експлуатанти повітряних суден та аеродромів, організації з технічного обслуговування повітряних суден, провайдери з аеронавігаційного обслуговування, навчальні заклади цивільної авіації, розробники і виробники повітряних суден).

Після переходу до ринкових відносин в Україні утворено близько 100 авіакомпаній різних форм власності.

Істотні зміни відбулись у системі державного регулювання діяльності цивільної авіації, а також у структурі управління як галузі цивільної авіації в цілому, так і окремих суб'єктів авіаційної діяльності, що призвело до зниження ефективності здійснення нагляду з боку держави за їх діяльністю.

Статус і структура Державіаадміністрації не відповідають вимогам ІКАО через відсутність розмежування функцій технічного та економічного регулювання діяльності цивільної авіації, відсутність структурних підрозділів з управління безпекою польотів, а також недосконалість системи нагляду і контролю за забезпеченням безпеки польотів.

Прагнення авіаперевізників отримувати додаткові прибутки призводить до порушення правил безпеки польотів, норм робочого часу та умов відпочинку екіпажів.

На даний час згідно з вимогами ІКАО та ЄС впроваджується сучасний підхід до управління безпекою польотів як найбільш ефективна форма державного регулювання діяльності цивільної авіації шляхом проведення постійної роботи з виявлення та усунення ризиків для забезпечення безпеки польотів під час експлуатації повітряних суден, аеродромів, сертифікації персоналу, обслуговування повітряного руху, забезпечення льотної придатності.

Впровадження сучасного підходу до управління безпекою польотів потребує розроблення нових нормативно-правових актів, удосконалення державної політики щодо регулювання діяльності цивільної авіації.

Згідно з вимогами ІКАО та ЄС розслідування авіаційних подій повинне проводитися органом, який підзвітний і підконтрольний безпосередньо Кабінетові Міністрів України. Зазначений орган забезпечує об'єктивність при проведенні розслідувань авіаційних подій та інцидентів і є незалежним від органів, які здійснюють державне регулювання діяльності цивільної авіації, розробників і виробників авіаційної техніки та інших заінтересованих сторін. Рішення цього органу є обов'язковими для виконання всіма підприємствами, установами та організаціями.

Результати аналізу причин виникнення авіаційних подій та інцидентів за останні десять років свідчать, що приблизно 80 відсотків таких подій та інцидентів сталися через помилкові дії та порушення екіпажами повітряних суден правил експлуатації (людський фактор). Проблеми, пов'язані з підготовкою на належному рівні пілотів цивільної авіації, несуть загрозу безпеці польотів та можуть стати основним чинником, який стримує розвиток авіакомпаній. За прогнозами авіакомпаній, щороку необхідно проводити підготовку не менш як 100 пілотів цивільної авіації. В Україні відсутня програма підготовки пілотів цивільної авіації, яка відповідає європейським вимогам. Через відсутність фінансування високовартісної льотної підготовки екіпажів навчальні заклади не здатні забезпечити повний цикл підготовки пілотів. Система підготовки та підвищення кваліфікації пілотів цивільної авіації є недосконалою і не відповідає вимогам ІКАО та ЄС.

Збільшилася кількість інцидентів, що сталися через відмову авіаційної техніки під час польоту. На даний час більшість авіакомпаній експлуатує парк морально, технічно та фізично застарілих повітряних суден (строк експлуатації від 20 до 40 і більше років). У зв'язку з цим щороку зменшується кількість сертифікованих повітряних суден. Відсутність достатньої кількості запасних частин та їх висока собівартість призводять до розукомплектування повітряних суден та заміни агрегатів, систем, двигунів і обладнання деталями, узятими з інших повітряних суден, а також до використання контрафактних деталей, що є порушенням правил.

Придбання або експлуатація авіакомпаніями дешевої авіаційної техніки іноземного виробництва, яка вичерпала значний запас ресурсів або морально, технічно і фізично застаріла, має низький рівень надійності, призводить до зниження рівня безпеки польотів.

Розв'язанню проблеми оновлення парку повітряних суден сприятиме частково безвідсоткове кредитування з державного бюджету на строк до трьох років експлуатантів повітряних суден для закупівлі нової авіаційної техніки.

Необхідно удосконалити систему підтримання льотної придатності повітряних суден з метою забезпечення безперервного взаємозв'язку між розробником, виробником і експлуатантом повітряних суден у процесі модернізації авіаційної техніки, дотримання правил її експлуатації та впровадження тренажерів для льотного складу.

Зростає кількість повітряних суден, що перебувають у власності приватних осіб (авіація загального призначення). Питання щодо сертифікації легких та надлегких типів повітряних суден авіації загального призначення, підготовки пілотів-аматорів та встановлення правил польотів практично не врегульоване. Останнім часом сталося ряд катастроф повітряних суден зазначеної категорії.

Метою Програми є підвищення до 2015 року рівня безпеки польотів на 50 відсотків, що сприятиме зниженню середніх відносних показників аварійності під час:

пасажиро-вантажних перевезень - до 0,36 авіаційної події на 100 тис. годин нальоту (середній показник за останні шість років - 0,72);

проведення авіаційних робіт - до 4,6 авіаційної події на 100 тис. годин нальоту (середній показник за останні шість років - 9,37).

Підвищення рівня безпеки польотів передбачається досягти шляхом упровадження всіма суб'єктами авіаційної діяльності системи управління безпекою польотів та поетапної модернізації інфраструктури галузі цивільної авіації.

Можливі три варіанти розв'язання проблеми забезпечення на належному рівні безпеки польотів.

Перший варіант передбачає модернізацію та істотне оновлення парку цивільних повітряних суден, інфраструктури обслуговування повітряного руху, аеродромного забезпечення польотів та удосконалення системи підготовки авіаційного персоналу, що потребує значного обсягу бюджетних і позабюджетних коштів у розмірі кількох мільярдів гривень.

Другий варіант передбачає введення жорсткого контролю за дотриманням вимог безпеки польотів суб'єктами авіаційної діяльності та вжиття відповідних санкцій, що може призвести до значного скорочення кількості авіаперевізників та інших суб'єктів авіаційної діяльності.

Згідно з рекомендаціями ІКАО система державного регулювання повинна бути оптимально збалансованою щодо встановлення вимог до експлуатантів повітряних суден, аеропортів та підприємств, що надають авіаційні послуги.

Оптимальним варіантом розв'язання проблеми є розроблення та виконання Програми, впровадження ефективної системи управління безпекою польотів одночасно з поетапною модернізацією та оновленням парку повітряних суден, інфраструктури обслуговування повітряного руху, аеродромного забезпечення польотів та удосконалення системи підготовки авіаційного персоналу.

Розв'язання проблеми передбачає здійснення комплексу заходів, спрямованих на:

удосконалення державної політики з питань забезпечення безпеки польотів шляхом:

- установлення прийнятного рівня безпеки польотів суб'єктами авіаційної діяльності;

- упровадження системи управління безпекою польотів у галузі цивільної авіації;

- застосування системного підходу до виявлення і усунення джерел небезпеки та здійснення контролю за ризиками;

- установлення сучасних вимог щодо забезпечення безпечної експлуатації повітряних суден, аеродромів, засобів обслуговування повітряного руху та підготовки авіаційного персоналу;

- розподілу обов'язків та відповідальності за забезпечення безпеки польотів між органами державної влади та суб'єктами авіаційної діяльності;

удосконалення роботи з розслідування авіаційних подій та інцидентів шляхом утворення Національної комісії з розслідування авіаційних подій;

підвищення ефективності державного управління ризиками для забезпечення безпеки польотів через запровадження механізму контролю за визначенням суб'єктами авіаційної діяльності експлуатаційних ризиків і управлінням ризиками;

створення суб'єктами авіаційної діяльності і впровадження власної системи управління безпекою польотів шляхом:

- здійснення організаційних заходів, визначених у Керівництві з управління безпекою польотів ІКАО;

- забезпечення дотримання встановлених норм і правил з безпеки польотів;

- упровадження сучасних інформаційних технологій об'єктивного контролю якості виконання польотів;

- упровадження систем виявлення, оцінки та управління ризиками;

- удосконалення системи підготовки та підвищення кваліфікації фахівців з питань управління безпекою польотів;

інформаційне забезпечення функціонування системи управління безпекою польотів, що включає створення і формування бази даних про авіаційні події та інциденти, зокрема причини їх виникнення та фактори впливу, які були встановлені за результатами розслідування, результати аналізу записів бортових реєстраторів та іншої польотної інформації, обов'язкові та добровільні повідомлення авіаційного персоналу про авіаційні події, інциденти та ризики, зауваження інспекторського складу Державіаадміністрації;

удосконалення порядку підготовки авіаційного персоналу шляхом:

- завершення до 2010 року перехідного етапу підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації льотного та інженерно-технічного складу відповідно до європейських вимог;

- залучення приватного сектору до інвестування заходів з підготовки пілотів цивільної авіації;

- розроблення і виконання єдиних програм підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації командно-льотного і керівного складу центрів технічного обслуговування та підрозділів з контролю якості підготовки;

- укомплектування навчальних закладів, які здійснюють підготовку фахівців авіаційної галузі, сучасними зразками авіаційної техніки, тренажерами та навчальними повітряними суднами з урахуванням потреби у переоснащенні цивільної авіації новими типами повітряних суден та у висококваліфікованих кадрах;

- створення системи підвищення кваліфікації викладачів у навчальних закладах цивільної авіації;

- запровадження підготовки менеджерів з управління безпекою польотів;

запровадження безпечної експлуатації повітряних суден шляхом:

- удосконалення механізму та процедур лізингу повітряних суден і визначення заходів щодо спрощення процедури митного оформлення під час ввезення авіаційної техніки та запасних частин, що переміщуються через митний кордон України, для забезпечення експлуатації, ремонту та модернізації повітряних суден;

- модернізації парку повітряних суден вітчизняного та іноземного виробництва з поетапною заміною повітряних суден, що не відповідають сучасним вимогам;

- здійснення заходів щодо управління безпекою польотів організаціями з технічного обслуговування повітряних суден, їх розробниками і виробниками згідно з вимогами ІКАО;

удосконалення наземної інфраструктури шляхом:

- вирішення завдань з технічного переоснащення об'єктів наземної інфраструктури з метою створення сприятливих умов для максимального використання можливостей сучасних повітряних суден щодо виконання польотів у складних метеорологічних умовах із застосуванням найбільш економічних маршрутів та ешелонів;

- удосконалення метеорологічного, радіотехнічного, аеродромного забезпечення, обслуговування повітряного руху та центрів технічного обслуговування повітряних суден;

удосконалення медичного забезпечення з метою зменшення ризиків, пов'язаних із станом здоров'я членів екіпажу, зокрема здійснення передпольотного контролю, впровадження нових методів оцінки функціонального стану здоров'я, розроблення оздоровчих реабілітаційних заходів для забезпечення працездатності та професійного довголіття льотного складу;

створення науково-методичного центру безпеки польотів, що дасть змогу здійснювати наукове супроводження системи управління безпекою польотів під час розслідування авіаційних подій та розроблення рекомендацій щодо запобігання їм.

Виконання Програми планується двома етапами.

На першому етапі створюється і формується нормативно-правова база з питань системи управління безпекою польотів для всіх суб'єктів авіаційної діяльності (2009-2010 роки).

На другому етапі здійснюються заходи з модернізації інфраструктури галузі цивільної авіації згідно з вимогами щодо забезпечення безпеки польотів та впровадження системи управління безпекою польотів (2011-2015 роки).

Виконання Програми дасть змогу:

упровадити ефективну систему управління безпекою польотів;

зменшити соціально-економічні збитки від авіаційних подій та інцидентів;

підвищити конкурентоспроможність вітчизняних авіаперевізників;

підвищити рівень безпеки при використанні повітряного простору України авіаперевізниками;

забезпечити ефективне обслуговування повітряних перевезень у рамках проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу.

Фінансування Програми передбачається здійснити за рахунок коштів суб'єктів авіаційної діяльності, державного бюджету та інших джерел.

Орієнтовний обсяг коштів державного бюджету, необхідних для виконання Програми, становить 83 млн. 900 тис. гривень, у тому числі за рахунок Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.