Про схвалення Концепції реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування

1. Схвалити Концепцію реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування, що додається.

2. Мінтрансзв'язку:

поінформувати Європейський банк реконструкції та розвитку про реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування;

розробити та подати до 1 жовтня 2008 р. Кабінетові Міністрів України план заходів з реалізації Концепції, схваленої цим розпорядженням.

Ця Концепція спрямована на визначення основних напрямів реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування та удосконалення механізму фінансового забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту та експлуатаційного утримання зазначених доріг.

Автомобільні дороги загального користування є невід'ємною складовою єдиної транспортної системи України, їх стан впливає, зокрема, на якість перевезення вантажів і пасажирів, рівень цін, ступінь зайнятості населення та темпи розвитку економіки держави. Отже, розвиток мережі автомобільних доріг та поліпшення їх транспортно-експлуатаційного стану є необхідною передумовою подальшого соціально-економічного розвитку держави і суспільства.

Територією України проходять три сухопутні міжнародні транспортні коридори - пан'європейський N 3 Берлін (Дрезден) - Вроцлав - Львів - Київ, пан'європейський N 5 Трієст - Любляна - Будапешт (Братислава) - Львів, пан'європейський N 9 Гельсінки - Санкт-Петербург (Москва) - Київ - Кишинів (Одеса) - Бухарест - Димитровград - Александрополіс, інші міжнародні транспортні коридори.

Географічне розташування України за умови інтеграції вітчизняної транспортної інфраструктури в європейську дасть змогу в майбутньому отримувати щороку від транзитних міжнародних перевезень автомобільним транспортом та туристичних поїздок значні надходження до державного бюджету.

Протяжність мережі автомобільних доріг загального користування становить 169,4 тис. кілометрів. Щільність таких доріг на 1 тис. кв. кілометрів території становить 281 кілометр. Зазначені показники та конфігурація зазначених доріг у мережі в основному відповідають темпам розвитку економіки, проте їх транспортно-експлуатаційний стан потребує значного поліпшення.

Із загальної протяжності автомобільних доріг з твердим покриттям близько 76,7 відсотка становлять дороги з удосконаленими типами покриття (цементобетон, асфальтобетон, чорні шосе), решта - з перехідними типами дорожнього покриття (білі щебеневі і гравійні, бруківки).

На автомобільних дорогах розташовано близько 16,1 тис. мостів та шляхопроводів загальною протяжністю понад 379 кілометрів. Значна кількість мостів (близько 63 відсотки) побудована згідно із застарілими технічними нормами. З кожним роком збільшується кількість мостів, стан яких не відповідає безпечним умовам експлуатації і які потребують капітального ремонту чи реконструкції. На сьогодні налічується понад 500 таких мостів.

Середньорічне зростання кількості транспортних засобів становить 5 відсотків, інтенсивність дорожнього руху на основних магістральних дорогах останнім часом щороку зростає до 20 відсотків. Усе більшого поширення набувають міжнародні перевезення, проте низький транспортно-експлуатаційний стан автомобільних доріг загального користування зумовлює низьку експлуатаційну швидкість транспортних засобів, високий рівень витрат паливно-мастильних матеріалів та значну частку транспортної складової у собівартості продукції. Витрати пального та викиди в атмосферу шкідливих речовин з відпрацьованими газами на 30 відсотків вищі за аналогічні показники у розвинутих країнах.

Протяжність швидкісних автомобільних доріг (автомагістралей) європейського зразка становить 280 кілометрів, тоді як у Франції - понад 8 тис. кілометрів.

Ситуація, що склалася з аварійністю на автомобільних дорогах загального користування, погіршується.

На автомобільних дорогах загального користування державного значення щороку фіксується велика кількість ділянок концентрації дорожньо-транспортних пригод.

Потребують розв'язання проблеми автомобільних доріг загального користування місцевого значення. На сьогодні 1087 сільських населених пунктів не охоплені регулярним автобусним сполученням, а 269 з них не мають під'їздів з твердим покриттям. Такий стан автомобільних доріг призводить до поступового занепаду сільських населених пунктів.

Таким чином, основна проблема полягає в тому, що транспортно-експлуатаційний стан автомобільних доріг загального користування не сприяє створенню необхідних умов для подальшого соціально-економічного розвитку держави, зміцнення її обороноздатності і економічної безпеки. Стан мережі міжнародних автомобільних доріг не дає змоги реалізувати потенційні можливості України щодо транзитних перевезень і розвитку туризму.

Факторами, які спричиняють незадовільний стан автомобільних доріг загального користування, є:

недостатній обсяг фінансування дорожнього господарства протягом останніх років;

використання застарілих технологій, машин, механізмів, матеріалів і конструкцій;

низька якість будівельних матеріалів, особливо нафтових бітумів;

недостатній рівень технологічної дисципліни.

Негативний вплив зазначених факторів посилюється внаслідок незавершення трансформації системи державного управління відповідно до ринкових умов економіки.

Потребує удосконалення система державного управління автомобільними дорогами загального користування для посилення ролі доріг залежно від їх адміністративного значення у забезпеченні соціально-економічного розвитку держави. Основним завданням державного управління є забезпечення належного функціонування усієї мережі автомобільних доріг загального користування незалежно від їх адміністративного значення і ролі у транспортному процесі.

Автомобільні дороги загального користування перебувають на балансі служб автомобільних доріг в Автономній Республіці Крим, областях і м. Севастополі.

Весь комплекс робіт з проведення поточного ремонту та експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування в Автономній Республіці Крим, областях та м. Севастополі виконують дочірні підприємства ВАТ "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" (далі - компанія). Дочірні підприємства компанії, а також їх філії засновані на державній формі власності і створюють штучну монополію для виконання зазначених робіт.

На сьогодні обслуговування доріг здійснюється за принципом нівелювання вимог до обслуговування автомобільних доріг державного і місцевого значення, які відрізняються за функціональним призначенням.

Внаслідок такого способу ведення дорожнього господарства виникла потреба у великій кількості технологічного обладнання для проведення ремонту і експлуатаційного утримання автомобільних доріг з різноманітними типами дорожнього покриття. У зв'язку із зниженням ефективності використання технологічного обладнання та відповідно високими амортизаційними відрахуваннями діяльність багатьох дочірніх підприємств компанії стала збитковою.

Централізація управління мережею автомобільних доріг загального користування місцевого значення призводить до неефективного використання обмежених фінансових ресурсів. Місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування не мають важелів впливу на розподіл коштів для утримання об'єктів мережі автомобільних доріг загального користування місцевого значення, а також не несуть відповідальності за їх стан, що не дає змоги повною мірою вирішувати питання місцевого значення.

Структура системи державного управління автомобільними дорогами загального користування функціонує за централізованим галузевим принципом і не відповідає сучасним ринковим відносинам, у зв'язку з чим виникла потреба у реформуванні та розвитку системи державного управління автомобільними дорогами загального користування.

Метою цієї Концепції є приведення системи державного управління автомобільними дорогами загального користування у відповідність із сучасними ринковими конкурентними умовами і розмежування повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування та їх відповідальності за транспортно-експлуатаційний стан автомобільних доріг державного та місцевого значення, посилення контролю за ефективністю використання бюджетних коштів, утримання автомобільних доріг та здійснення контролю за їх якістю.

Проблема прискорення розвитку мережі автомобільних доріг загального користування та поліпшення їх транспортно-експлуатаційного стану може бути розв'язана шляхом удосконалення системи державного управління автомобільними дорогами загального користування.

Перший варіант розв'язання проблеми полягає у збереженні централізованої системи державного управління автомобільними дорогами загального користування державного та місцевого значення, функціонування Укравтодору як центрального органу виконавчої влади, спрямування і координацію діяльності якого здійснює Міністр транспорту та зв'язку, компанія та її дочірні підприємства, державні підприємства, що проводять наукові дослідження, діагностику стану об'єктів дорожнього господарства, проектування та здійснюють контроль за якістю доріг.

Такий варіант державного управління автомобільними дорогами загального користування призводить до створення багаторівневої системи управління, бюрократизму, необхідності збільшення обсягу фінансування для її функціонування і є неприйнятним у зв'язку з:

неефективним управлінням мережею автомобільних доріг загального користування місцевого значення та відсутністю належного контролю за якістю виконання робіт і станом доріг;

неможливістю проведення перевірки достовірності виробничих планів та визначення необхідності першочергового проведення відповідних заходів на зазначених автомобільних дорогах;

неможливістю місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування впливати на розвиток та стан автомобільних доріг.

Крім того, централізована система управління дорожнім господарством не виправдала себе в умовах ринкової економіки, тому в жодній країні світу з ринковою економікою не існує централізованої системи державного управління автомобільними дорогами загального користування.

Другий варіант полягає у реформуванні системи державного управління автомобільними дорогами загального користування шляхом розподілу функцій управління автомобільними дорогами державного та місцевого значення та їх передачею від Укравтодору до Мінтрансзв'язку, місцевих органів виконавчої влади та ліквідації компанії.

У перспективі передбачається приватизувати дочірні підприємства компанії.

До складу системи державного управління автомобільними дорогами загального користування після реорганізації доцільно включити:

Мінтрансзв'язку як центральний орган виконавчої влади, на яке покладається управління дорожнім господарством;

місцеві органи виконавчої влади, які забезпечуватимуть управління автомобільними дорогами загального користування місцевого значення;

урядовий орган у системі Мінтрансзв'язку;

державні підприємства.

Виконання робіт з розвитку мережі та експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування передбачається здійснювати на конкурсних засадах.

Нова система державного управління автомобільними дорогами загального користування дасть змогу шляхом забезпечення конкуренції на ринку дорожніх робіт:

ефективно використовувати кошти державного бюджету та інші не заборонені законодавством кошти для будівництва, реконструкції, проведення капітального і поточного ремонту та експлуатаційного утримання автомобільних доріг;

ліквідувати негативні наслідки штучного посилення монополізації дорожніх робіт;

спрямовувати кошти державного бюджету у вигляді субвенцій та дотацій на фінансування розвитку мережі та утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення з урахуванням пріоритетів розвитку кожного регіону;

здійснювати ефективне управління дорожнім господарством на автомобільних дорогах місцевого значення шляхом оперативного прийняття місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування ефективних рішень і підвищення їх відповідальності за стан зазначених доріг;

ремонтувати автомобільні дороги місцевого значення та забезпечувати високий рівень їх транспортно-експлуатаційного стану з урахуванням фактичної необхідності в кожному регіоні;

поліпшити транспортно-експлуатаційний стан автомобільних доріг для забезпечення роботи автобусних маршрутів до сільських населених пунктів;

посилити відповідальність за дорожньо-транспортні пригоди, що сталися внаслідок незадовільного стану автомобільних доріг.

Таким чином, для забезпечення економічного розвитку держави оптимальним є другий варіант, яким передбачено прискорений розвиток дорожнього господарства у результаті проведення інституціональних змін і переходу до ефективної ринкової системи державного управління автомобільними дорогами загального користування.

Реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування проводитиметься за такими напрямами:

реформування існуючої системи управління та системи утримання автомобільних доріг державного значення шляхом застосування лінійно-регіонального принципу їх обслуговування;

передача функцій управління, автомобільних доріг загального користування місцевого значення та підприємств, що здійснюють їх експлуатаційне утримання, відповідно місцевим органам виконавчої влади в Автономній Республіці Крим, областях, м. Севастополі, які є балансоутримувачами таких доріг;

законодавче встановлення розподілу фінансування автомобільних доріг загального користування державного та місцевого значення;

забезпечення удосконалення нормативно-правової бази, зокрема з питань управління дорожнім господарством, якості автомобільних доріг;

реорганізація Укравтодору та утворення урядового органу в системі Мінтрансзв'язку з покладенням на Міністерство відповідальності за виконання зобов'язань за кредитами, залученими Укравтодором під державні гарантії, передбаченням здійснення управління та фінансування автомобільних доріг державного та місцевого значення.

Реформування передбачається здійснити трьома етапами.

На першому етапі (друге півріччя 2008 року - 2009 рік) передбачається розроблення нормативно-правових актів щодо встановлення повноважень центрального органу виконавчої влади з питань транспорту та зв'язку і місцевих органів виконавчої влади у сфері управління автомобільними дорогами загального користування, а також внесення відповідних змін до Законів України "Про автомобільні дороги", "Про місцеві державні адміністрації", "Про джерела фінансування дорожнього господарства України", актів Кабінету Міністрів України з питань управління автомобільними дорогами загального користування.

На другому етапі (2009-2010 роки) планується здійснити розмежування системи державного управління автомобільними дорогами державного та місцевого значення шляхом:

реформування системи управління та системи утримання автомобільних доріг державного значення;

передачі функцій управління, автомобільних доріг загального користування місцевого значення та підприємств, що здійснюють експлуатаційне утримання таких доріг, відповідно місцевим органам виконавчої влади в Автономній Республіці Крим, областях і м. Севастополі.

На третьому етапі (2011 рік) передбачається ліквідувати компанію.

Реалізація Концепції дасть змогу прискорити розвиток мережі автомобільних доріг та поліпшити їх транспортно-експлуатаційний стан, сприятиме соціально-економічному розвитку країни, підвищенню конкурентоспроможності мережі автомобільних доріг державного значення для збільшення обсягу транзитних перевезень і туристичних поїздок, забезпечення розвитку мережі автомобільних доріг у кожному регіоні відповідно до темпів зростання кількості транспортних засобів, зокрема:

зменшити кількість дорожньо-транспортних пригод з причин незадовільного стану автомобільних доріг;

знизити собівартість перевезень пасажирів та вантажів;

підвищити продуктивність роботи транспортних засобів;

поліпшити соціально-економічні показники, пов'язані з підвищенням рівня зручності та безпеки руху;

послабити негативний вплив автомобільного транспорту на навколишнє природне середовище.

Фінансування заходів Концепції здійснюватиметься за рахунок коштів, передбачених у Державному бюджеті України на відповідний рік для утримання центральних та місцевих органів виконавчої влади.