Про схвалення Концепції Державної цільової економічної програми енергетичної модернізації підприємств — виробників теплової енергії, що перебувають у державній або комунальній власності, на період до 2030 року

1. Схвалити Концепцію Державної цільової економічної програми енергетичної модернізації підприємств - виробників теплової енергії, що перебувають у державній або комунальній власності, на період до 2030 року, що додається.

Визначити Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури державним замовником Державної цільової економічної програми енергетичної модернізації підприємств - виробників теплової енергії.

2. Міністерству розвитку громад, територій та інфраструктури разом з іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади у тримісячний строк розробити і подати Кабінетові Міністрів України проект Державної цільової економічної програми енергетичної модернізації підприємств - виробників теплової енергії, що перебувають у державній або комунальній власності, на період до 2030 року.

Системи централізованого теплопостачання в Україні щороку забезпечують 5,3 млн. домогосподарств тепловою енергією в обсязі, що становить близько 24 млн. Гкал. Таку потребу в тепловій енергії неможливо компенсувати в результаті переходу на індивідуальне теплопостачання. Крім того, системи централізованого теплопостачання є практично безальтернативними для життєзабезпечення мешканців найбільших населених пунктів країни з найвищим рівнем економічної активності.

Водночас системи централізованого теплопостачання мають найвищий потенціал до забезпечення надійного теплопостачання і ощадливого споживання паливно-енергетичних ресурсів, що є важливим в умовах загрози національній безпеці і в контексті прискорення європейської інтеграції.

У зв’язку з тим, що централізоване теплопостачання є значною складовою енергетичної системи України, системи централізованого теплопостачання забезпечують життєдіяльність найбільших економічних центрів країни, а розвиток таких систем потребує значних фінансових ресурсів, питання модернізації систем централізованого теплопостачання необхідно вирішувати на державному рівні, зокрема з використанням засобів державної підтримки і стимулювання.

На сьогодні однією з основних проблем систем централізованого теплопостачання в Україні є їх низька ефективність. Споживання паливно-енергетичних ресурсів має значно вищий рівень, ніж той, якого можна досягти, здійснюючи відповідні енергоефективні заходи.

Про надмірне використання паливно-енергетичних ресурсів свідчить порівняння фактичних і цільових усереднених показників роботи систем централізованого теплопостачання в Україні. На сьогодні ключові показники становлять:

питомі витрати умовного палива під час виробництва теплової енергії котельнями - 165 кг у.п./Гкал;

частка втрат у тепломережах - 20 відсотків;

частка природного газу в структурі споживання палива джерелами теплової енергії систем централізованого теплопостачання - 90 відсотків.

Відповідні показники іноземних держав є співставними. Ефективність виробництва теплової енергії на традиційних джерелах для централізованого теплопостачання в Європі становила 85 відсотків, що відповідає 168 кг у.п./Гкал. Рівень втрат у теплових мережах залежно від системи коливається від 10 відсотків до 30 відсотків, а близько 90 відсотків теплової енергії у світі виробляється з викопного палива.

Концепція реалізації державної політики у сфері теплопостачання, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 серпня 2017 р. № 569 (Офіційний вісник України, 2017 р., № 70, ст. 2127), передбачає досягнення таких показників:

питомі витрати умовного палива під час виробництва теплової енергії котельнями - 155 кг у.п./Гкал на першому етапі реалізації;

частка втрат у тепломережах - 12 відсотків на першому і 10 відсотків на третьому етапі реалізації;

збільшення частки використання альтернативних джерел енергії у виробництві теплової енергії - до 30 відсотків на другому і 40 відсотків на третьому етапі реалізації.

Порівняння фактичних і цільових показників роботи систем централізованого теплопостачання, визначених зазначеною Концепцією, свідчить про недостатній рівень ефективності існуючих систем і високий потенціал до скорочення використання в них паливно-енергетичних ресурсів.

Системи централізованого теплопостачання в Україні є фізично зношеними і технологічно відсталими. Разом із розповсюдженим в Україні індивідуальним опаленням вони не можуть забезпечити громадян безперервним, безпечним, доступним і якісним опаленням.

Такі системи опалення вразливі до зупинок газопостачання, а витрати на опалення значно збільшуються у разі різкого зростання ринкової вартості газу. Зазначені недоліки особливо відчутні в умовах збройної агресії Російської Федерації проти України і різкого скорочення фінансових ресурсів.

Сучасні ефективні системи централізованого теплопостачання здатні забезпечувати високий рівень надійності і помірну вартість опалення в результаті диверсифікації джерел енергії, використання альтернативних видів палива і скидного тепла.

У зв’язку із зазначеним невідкладними завданнями органів влади всіх рівнів є модернізація систем централізованого теплопостачання, пристосування їх до роботи в умовах загрози безпеці населених пунктів, створення сприятливих умов для збереження існуючих і підключення нових споживачів. Вирішення таких завдань можливо забезпечити шляхом виконання Державної цільової економічної програми енергетичної модернізації підприємств - виробників теплової енергії, що перебувають у державній або комунальній власності, на період до 2030 року (далі - Програма).

Розв’язання проблеми низької ефективності систем централізованого теплопостачання відповідає пріоритетам державної політики, визначеним у положеннях окремих нормативно-правових актів і стратегічних документів, зокрема:

Закону України "Про теплопостачання";

Закону України "Про енергетичну ефективність";

Концепції реалізації державної політики у сфері теплопостачання, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 серпня 2017 р. № 569;

Державної стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2020 р. № 695;

Цілей сталого розвитку України на період до 2030 року, визначених Указом Президента України від 30 вересня 2019 р. № 722;

Програми діяльності Кабінету Міністрів України, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 р. № 471 (Офіційний вісник України, 2020 р., № 50, ст. 1571).

Крім того, пунктом 4 статті 21 Закону України "Про енергетичну ефективність" передбачено, що Кабінетом Міністрів України протягом трьох місяців з дня набрання чинності зазначеним Законом буде розроблено і затверджено Державну цільову програму енергетичної модернізації підприємств - виробників теплової енергії, що перебувають у державній або комунальній власності.

Системи централізованого теплопостачання мають низьку ефективність внаслідок:

незадовільного технічного стану об’єктів централізованого теплопостачання, близько половини з яких відпрацювали нормативний строк експлуатації;

застосування застарілих технологій виробництва, транспортування і постачання теплової енергії, зокрема недостатньої оснащеності систем централізованого теплопостачання контрольно-вимірювальними приладами і автоматикою, низької частки попередньо ізольованих трубопроводів із системами аварійної сигналізації та моніторингу пошкоджень, нерегульованих теплових вводів споживачів;

гідравлічної розбалансованості систем централізованого теплопостачання, які характеризуються надлишковою потужністю джерел теплової енергії, відсутністю схем теплопостачання або їх застарілістю, непристосованістю до застосування низькопотенційних джерел теплової енергії.

Основна причина такого стану систем централізованого теплопостачання полягає у критично низьких темпах їх модернізації внаслідок систематичної нестачі коштів для здійснення необхідних заходів.

Модернізація систем централізованого теплопостачання за рахунок коштів підприємств неможлива у зв’язку з низьким рівнем тарифів.

Регулювання сфери теплопостачання не повною мірою відповідає умовам, в яких працюють підприємства, і окремі потреби підприємств відобразити в тарифах вчасно і повною мірою неможливо.

Рішення органів влади, уповноважених на встановлення тарифів, часто спрямовані на зниження розміру тарифів з міркувань політичної доцільності.

Фінансово нестійка модель сфери теплопостачання не дає можливості підприємствам залучати кредитні кошти у необхідній кількості.

Водночас низькі тарифи призводять до заборгованості підприємств перед постачальниками енергоносіїв і значні обсяги коштів з державного і місцевих бюджетів витрачаються саме на покриття боргових зобов’язань теплопостачальних підприємств. Але такі витрати жодним чином не стимулюють розвиток систем централізованого теплопостачання і не сприяють проведенню їх модернізації, зокрема скороченню споживання в них паливно-енергетичних ресурсів.

Додатковим фактором низьких темпів модернізації систем централізованого теплопостачання і, як наслідок, їх низької ефективності, є монопольне становище підприємств і відсутність конкурентних відносин у сфері теплопостачання, що значно обмежує стимули до розвитку галузі.

Політика місцевих і державних органів влади з питань розвитку систем централізованого теплопостачання є непослідовною і незбалансованою. Останню цільову програму модернізації комунальної теплоенергетики було припинено ще у 2011 році.

Отже, основною перешкодою на шляху подолання проблеми низької ефективності систем централізованого теплопостачання є відсутність коштів для здійснення необхідних заходів. Проблема не може бути вирішена в межах компетенції окремими органами державної влади або органами місцевого самоврядування. Комплексне розв’язання проблеми потребує координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування.

З урахуванням викладеного в рамках Програми пропонується забезпечити здійснення заходів з вирішення таких завдань:

сприяння розробленню і оновленню схем теплопостачання населених пунктів;

забезпечення впровадження 100 відсотків комерційного обліку теплової енергії;

стимулювання модернізації теплових вводів споживачів;

сприяння капітальному ремонту і реконструкції об’єктів сфери теплопостачання в системах централізованого теплопостачання;

стимулювання підвищення ефективності і надійності систем централізованого теплопостачання;

сприяння скороченню споживання і заміщенню природного газу в процесах виробництва теплової енергії;

підтримання розвитку диспетчеризації і запровадження енергетичного менеджменту в системах централізованого теплопостачання.

Метою Програми є підвищення ефективності функціонування систем централізованого теплопостачання населених пунктів, що характеризуватиметься зниженням питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів і зростанням частки використання в системах централізованого теплопостачання відновлюваної енергії, скидної теплової енергії, а також теплової енергії, виробленої у процесі когенерації, що сприятиме енергетичній безпеці України і підвищенню спроможності підприємств теплопостачання забезпечувати споживачів безперервним, безпечним, доступним і якісним опаленням.

Розв’язання проблеми можливе за трьома варіантами.

Перший варіант - покласти вирішення питання розвитку систем централізованого теплопостачання та їх модернізації виключно на підприємства - виробники теплової енергії, що перебувають у державній або комунальній власності. Такий варіант має очевидні негативні наслідки: поступове зростання видатків на субсидії і поглиблення газової залежності. В умовах збройної агресії Російської Федерації проти України це може мати негативний вплив на національну безпеку вже найближчим часом.

У середньостроковій перспективі такий варіант призведе до відмови від використання систем централізованого теплопостачання, збільшення залежності економіки України від викопного палива, зростання впливу викидів парникових газів і порушення Україною міжнародних зобов’язань з досягнення глобальних кліматичних цілей.

Другий варіант передбачає вдосконалення нормативного регулювання питань функціонування галузі, що дасть змогу подолати причини виникнення проблем у системах централізованого теплопостачання і гарантуватиме їх сталий розвиток у майбутньому, проте це не забезпечить розв’язання проблеми незадовільного технічного стану систем. Без належного рівня фінансової підтримки модернізації систем централізованого теплопостачання зміна правил регулювання питань функціонування галузі призведе до зростання вартості послуг і ліквідації окремих систем централізованого теплопостачання, що не зможуть адаптуватися до змін.

Третій (оптимальний) варіант передбачає подолання проблеми низької ефективності систем централізованого теплопостачання засобами державної цільової програми шляхом надання фінансової підтримки підприємствам - виробникам теплової енергії, що перебувають у державній або комунальній власності.

Недолік такого варіанта - потреба суттєвих видатків державного і місцевих бюджетів. Переваги зазначеного варіанта:

швидкий і сталий економічний ефект для населених пунктів;

посилення економічної стійкості підприємств централізованого теплопостачання;

підвищення безпеки і якості послуги теплопостачання для населення;

скорочення викидів парникових газів;

визначення пріоритетів державної політики в питанні розвитку систем централізованого теплопостачання.

Досвід розв’язання аналогічних проблем в інших країнах, насамперед державах - членах ЄС, не в усьому є релевантним для України, але всі європейські країни стикаються з безпековими і екологічними викликами. Підходи до розв’язання таких завдань можуть бути актуальними для України.

Головна особливість європейських стратегічних документів - системний підхід до вирішення завдань. Пропонована Програма дотримується аналогічного принципу і не суперечить інтересам суміжних галузей.

Європейські країни розглядають теплопостачання нерозривно з термомодернізацією, зокрема із встановленням індивідуальних теплових пунктів. З огляду на розмежування в Україні сфер теплопостачання і термомодернізації Програма передбачатиме лише встановлення індивідуальних теплових пунктів і вузлів комерційного обліку.

Комплексно розглядається питання модернізації систем централізованого теплопостачання. Іноземні держави зосереджуються на розвитку і широкому застосуванні когенераційних установок у поєднанні з відновлюваними джерелами енергії, оскільки саме на джерелах теплової енергії споживається паливо і утворюються викиди парникових газів. Водночас ще одним з пріоритетів іноземних держав є модернізація і розвиток теплових мереж, що додатково сприятиме ширшому застосуванню відновлюваних джерел енергії.

Програма також зосереджується на модернізації і підключенні нових, більш ефективних джерел теплової енергії, в той же час вона передбачає стимулювання розвитку теплових мереж.

Вартість заходів залежить від обсягу ринку централізованого теплопостачання і того, як повно економічний потенціал централізованого теплопостачання використовується в країні. Це залежить від щільності населення, рівня урбанізації, клімату тощо. Наприклад, для Великобританії, де централізоване теплопостачання майже не використовується, але потенціал до його застосування є великим, вартість розвитку централізованого теплопостачання оцінюється у 150 млрд. євро.

За оцінками європейських експертів вартість модернізації систем централізованого теплопостачання, співставних з українськими (без енергоефективних заходів у будівлях), становить від кількох мільярдів (Хорватія - 4 млрд. і Чехія - 5 млрд. згідно із звітами проекту STRATEGO WP2 Heat Roadmap Europe) до приблизно 15 млрд. євро (в Польщі згідно з Національним енергетичним і кліматичним планом на 2021-2030 роки). Такий діапазон вартості модернізації систем централізованого теплопостачання вбачається найбільш коректним для України.

Фінансування заходів з розвитку і модернізації систем централізованого теплопостачання в європейських країнах здійснюється за рахунок споживачів. Для первинного фінансування заходів передбачається використання державних фінансів і фінансів міжнародних фондів. Частину, що буде надана у якості позики, буде включено до вартості теплової енергії і в подальшому компенсовано споживачами, що дасть можливість уникнути негативного впливу на споживача і зробити плату прийнятною для нього. Такий підхід пропонується використати і для реалізації Програми.

Реалізація Програми передбачає здійснення ряду організаційних заходів, забезпечення необхідного фінансування та реалізацію проектів. Такі проблеми передбачається розв’язати шляхом здійснення заходів щодо виконання зазначених завдань.

Сприяння розробленню і оновленню схем теплопостачання населених пунктів передбачає підтримку і стимулювання органів місцевого самоврядування у розробленні і оновленні схем теплопостачання населених пунктів шляхом відшкодування частини вартості робіт.

Забезпечення впровадження 100 відсотків комерційного обліку теплової енергії передбачає підтримку і стимулювання підприємств сфери теплопостачання в оснащенні будівель споживачів вузлами комерційного обліку (зокрема з дистанційною передачею даних).

Стимулювання модернізації теплових вводів споживачів передбачає забезпечення співфінансування для органів місцевого самоврядування і підприємств сфери теплопостачання на оснащення теплових вводів споживачів індивідуальними тепловими пунктами з автоматичним регулюванням параметрів теплоносія в будівлі залежно від зміни погодних умов.

Сприяння капітальному ремонту і реконструкції об’єктів сфери теплопостачання в системах централізованого теплопостачання передбачає підтримку органів місцевого самоврядування і підприємств сфери теплопостачання шляхом часткового відшкодування вартості капітального ремонту і реконструкції об’єктів з метою досягнення ними характеристик, передбачених актуальною схемою теплопостачання.

Стимулювання підвищення ефективності і надійності систем централізованого теплопостачання і сприяння скороченню споживання і заміщенню природного газу в процесах виробництва теплової енергії передбачає підтримку органів місцевого самоврядування і підприємств сфери теплопостачання шляхом часткового відшкодування вартості заходів, передбачених актуальною схемою теплопостачання:

- будівництво нових ділянок теплових мереж для підключення нових джерел теплової енергії і кільцювання мереж;

- будівництво і підключення до системи централізованого теплопостачання джерел теплової енергії та окремих теплогенеруючих установок, що використовують відновлювані джерела енергії;

- будівництво і підключення до системи централізованого теплопостачання резервних (додатково до існуючих) джерел теплової енергії і окремих теплогенеруючих установок, що використовують джерела енергії, відмінні від основних;

- встановлення на джерелах теплової енергії конденсаційних теплоутилізаторів;

- встановлення на джерелах теплової енергії систем акумулювання тепла;

- встановлення на об’єктах сфери теплопостачання в системах централізованого теплопостачання резервних джерел електричної енергії;

- підключення до системи централізованого теплопостачання джерел скидної теплової енергії;

- встановлення на джерелах теплової енергії і підключення до системи централізованого теплопостачання високоефективних когенераційних установок.

Підтримка розвитку диспетчеризації і запровадження енергетичного менеджменту в системах централізованого теплопостачання передбачає:

підтримку органів місцевого самоврядування і підприємств сфери теплопостачання у впровадженні в системах централізованого теплопостачання SCADA та інших цифрових рішень прогнозування, планування та оптимізації процесів виробництва, транспортування і постачання теплової енергії;

стимулювання підприємств сфери теплопостачання до впровадження систем енергетичного менеджменту.

Зазначений перелік заходів не є вичерпним і може бути розширений з урахуванням інших заходів, передбачених схемами теплопостачання населених пунктів, за наявності техніко-економічного обґрунтування.

Виконання Програми передбачається у строк з 2023 до 2030 року включно.

У результаті виконання Програми очікується підвищення ефективності функціонування систем централізованого теплопостачання із зниженням у них витрат палива, втрат теплової енергії і зростанням частки використання скидного тепла, високоефективної когенерації і відновлюваних джерел енергії.

Виконання передбачених Програмою заходів дасть можливість забезпечити:

посилення енергетичної безпеки України;

підвищення безпеки і якості послуги теплопостачання для 5,3 млн. домогосподарств;

зростання економічної привабливості централізованого теплопостачання для споживачів;

розвиток централізованого теплопостачання як пріоритетного способу теплозабезпечення населених пунктів для органів місцевого самоврядування;

позитивний сигнал для ринків і міжнародних партнерів про готовність України інвестувати у новітні технології і кліматичну нейтральність у сфері теплопостачання;

створення додаткових можливостей для залучення інвестицій та економічного зростання підприємств сфери теплопостачання і суміжних галузей господарювання;

залучення в економіку України додаткових інвестицій у рамках імплементації принципів Green Deal і Taxonomy.

Здійснення передбачених Програмою заходів дасть можливість досягти таких результатів:

скорочення річного споживання природного газу в обсязі понад 1 млрд. куб. метрів;

скорочення річних викидів парникових газів в обсязі, що становить близько 2 Мт СО2 -екв;

скорочення питомої витрати умовного палива на виробництво теплової енергії до 150 кг у.п./Гкал;

зниження частки втрат теплової енергії у тепломережах становить до 11 відсотків;

збільшення частки використання альтернативних джерел енергії у виробництві теплової енергії до 30 відсотків;

забезпечення 100 відсотків комерційного обліку теплової енергії.

Очікувані результати із скорочення втрат тепла в тепломережах, абсолютних і питомих витрат первинної енергії, збільшення частки теплової енергії, виробленої з відновлюваних (альтернативних) джерел, узгоджуються з очікуваною динамікою зміни значень індикаторів виконання передбачених Цілями сталого розвитку України на період до 2030 року завдань щодо забезпечення доступу до недорогих, надійних, стійких і сучасних джерел енергії для всіх.

Орієнтовні кількісні показники виконання заходів, передбачених Програмою:

збудовано, капітально відремонтовано, реконструйовано джерела теплової енергії та/або підключено джерела скидної теплової енергії потужністю 10 ГВт;

збудовано, проведено капітальний ремонт або реконструйовано теплові мережі протяжністю 3000 кілометрів;

встановлено 35000 індивідуальних теплових пунктів;

встановлено 15000 вузлів комерційного обліку послуги з постачання теплової енергії;

розроблено (оновлено) і затверджено 100 схем теплопостачання населених пунктів з кількістю жителів більш як 20 тис. осіб.

Частина можливих наслідків реалізації Програми, зокрема створення нових робочих місць, не передбачається як результат виконання. Обґрунтованим є очікування, що економічний ефект від реалізації Програми перевищить плановий обсяг її фінансування.

Програма буде реалізована за рахунок коштів державного і місцевого бюджетів, коштів споживачів теплової енергії, що сплачуватимуться через тариф, за рахунок міжнародної фінансової і технічної допомоги та інших джерел, не заборонених законом, зокрема за рахунок арештованих активів Російської Федерації.

Співфінансування Програми з державного бюджету має бути достатнім для подолання кризових явищ у системах централізованого теплопостачання і підготування їх до залучення приватних інвестицій, що дасть змогу здійснити якісний перехід до ефективних систем централізованого теплопостачання.

Очікується, що близько половини коштів будуть витрачені в Україні і в різний час повернуться до державного бюджету у вигляді податків і зборів. Одним з результатів реалізації Програми може стати скорочення імпорту енергоносіїв, співфінансування Програми за кошти державного бюджету стимулюватиме залучення іноземних інвесторів, що призведе до збільшення бази оподаткування, збільшення надходжень до державного бюджету і компенсування всіх видатків на реалізацію Програми ще до її завершення.

Переважну частину потреби у фінансових ресурсах для виконання Програми планується покривати з позабюджетних джерел (зокрема коштів підприємств, іноземних фінансових установ, міжнародних фінансових організацій і програм технічної підтримки, банківських кредитів, коштів, отриманих у вигляді фінансування проектів на умовах державно-приватного партнерства).

Виконання Програми планується за допомогою існуючих організаційних механізмів, підприємств сфери теплопостачання із залученням сторонніх організацій, зокрема виконавців енергосервісу, за умов наявності правових підстав і фінансової доцільності. Прогнозується зростання попиту на додаткові трудові і матеріально-технічні ресурси для виконання Програми, але з урахуванням поступовості її виконання, насиченості і відкритості ринків, що надають необхідні товари і послуги, дефіцит і зростання цін передбачаються несуттєвими і нетривалими. Передбачення потреб у додаткових ресурсах на цьому етапі розроблення Програми не є доцільним.

Оцінка реальних можливостей виконання Програми є позитивною з огляду на великий досвід розвитку інфраструктури інструментами державних програм, існування законодавчих підстав для фінансування енергоефективності і заінтересованість міжнародних фінансових організацій у розвитку кліматично нейтрального централізованого теплопостачання.

Загальний обсяг щорічного фінансування не перевищуватиме витрат за аналогічними програмами з розвитку інфраструктури, що підтверджує реалістичність досягнення заявлених намірів.

Питання фінансування Програми з державного бюджету розглядатиметься з другого бюджетного періоду після скасування воєнного стану в Україні. Обсяг видатків, необхідних для виконання Програми, визначатиметься щороку під час складання проектів державного та місцевого бюджетів з урахуванням їх реальних можливостей. Обґрунтування обсягів робіт та обсягів фінансування з державного бюджету щороку подаватиметься центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері житлово-комунального господарства, до проекту Державного бюджету України на відповідний рік.