Про схвалення Стратегії реформування системи державного нагляду (контролю)

1. Схвалити Стратегію реформування системи державного нагляду (контролю), що додається.

2. Міністерству економічного розвитку і торгівлі разом з Державною регуляторною службою розробити та подати у двомісячний строк Кабінетові Міністрів України проект програми реформування системи державного нагляду (контролю).

Реформу системи державного нагляду (контролю) розпочато Кабінетом Міністрів України шляхом прийняття постанови від 10 вересня 2014 р. № 442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" (Офіційний вісник України, 2014 р., № 74, ст. 2105), якою зменшено кількість органів державного нагляду (контролю).

Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обмеження втручання у діяльність суб’єктів господарювання" запроваджено з 2014 року норму щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб’єктами господарювання виключно за рішенням суду.

Запроваджено комплексне проведення планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) у разі, коли суб’єкт господарювання включений на відповідний плановий період до планів заходів державного нагляду (контролю) одночасно кількох органів державного нагляду (контролю).

Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", який набрав чинності з 1 січня 2017 р., зменшено періодичність та тривалість заходів державного нагляду (контролю), розширено права суб’єктів господарювання, започатковано переорієнтацію державного нагляду (контролю) на запобігання порушенням вимог законодавства у сфері господарської діяльності, передбачено створення та функціонування інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) для забезпечення доступу громадськості, суб’єктів господарювання, органів державної влади, органів місцевого самоврядування до відомостей про заходи державного нагляду (контролю).

Програмою діяльності Кабінету Міністрів України, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 2016 р. № 294 (Офіційний вісник України, 2016 р., № 31, ст. 1244), передбачено подальше реформування контрольно-наглядових органів.

Основними проблемами у сфері державного нагляду (контролю) є:

неоптимізований обсяг контрольно-наглядових функцій органів державного нагляду (контролю) із здійснення заходів державного нагляду (контролю) певних видів господарської діяльності, що призводить до дублювання повноважень таких органів та подвійного навантаження на суб’єктів господарювання;

спрямованість діяльності органів державного нагляду (контролю) на виявлення порушень та застосування санкцій, а не на запобігання правопорушенням;

неузгодженість норм законодавчих актів щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності з положеннями Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" ;

відсутність системи проведення оцінки ефективності державного нагляду (контролю);

відсутність ефективного механізму притягнення до відповідальності посадових (службових) осіб, уповноважених на здійснення державного нагляду (контролю), та компенсації суб’єктам господарювання шкоди, завданої внаслідок неправомірних та/або протиправних дій таких осіб;

відсутність єдиного підходу щодо вжиття заходів реагування на правопорушення, які встановлені за результатами проведених заходів державного нагляду (контролю), і невизначеність критеріїв вжиття заходів реагування за адміністративним рішенням органу державного нагляду (контролю) та обставин, за яких заходи реагування повинні вживатися виключно за рішенням суду на підставі звернення органу, повноваження якого встановлено законом.

Реалізація Стратегії здійснюється двома етапами.

Метою реалізації Стратегії є:

на першому етапі (три роки) - забезпечення переорієнтації системи державного нагляду (контролю) з домінуючої на сьогодні карально-репресивної на превентивну і ризик-орієнтовану, визначення базових засад модернізації та удосконалення системи державного нагляду (контролю);

на другому етапі (два роки) - забезпечення створення системи державного нагляду (контролю), яка сприяє створенню сприятливого середовища для провадження господарської діяльності, розвитку малого і середнього підприємництва, залученню інвестицій, забезпечує уникнення або спотворення конкуренції на внутрішньому ринку, збалансовано захищає інтереси громадян, суб’єктів господарювання та держави.

Напрямами реалізації Стратегії є:

удосконалення нормативно-правової бази у сфері державного нагляду (контролю) з дотриманням кращих практик, викладених у рішеннях та регламентах ЄС;

запровадження ризик-орієнтованого підходу до здійснення заходів державного нагляду (контролю) в усіх сферах;

перегляд, упорядкування та регламентування контрольних функцій;

переорієнтованість державного нагляду (контролю) на запобігання порушенням вимог законодавства у сфері господарської діяльності;

підвищення відповідальності посадових (службових) осіб, уповноважених на здійснення державного нагляду (контролю);

підвищення професійної компетентності посадових (службових) осіб, уповноважених на здійснення державного нагляду (контролю).

Реалізація Стратегії здійснюється шляхом затвердження Кабінетом Міністрів України та організації виконання відповідними органами програми реформування системи державного нагляду (контролю), передбаченої Законом України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" , у визначені строки.

На першому етапі реалізації Стратегії передбачається:

запровадження ризик-орієнтованого підходу до здійснення заходів державного нагляду (контролю) в усіх сферах.

Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" запроваджено ризик-орієнтований підхід у сферах, на які поширюється дія Закону.

Разом з тим не у всіх сферах державного нагляду (контролю) встановлено критерії оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності та визначено періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), зокрема у сфері реклами, сфері біологічної і генетичної безпеки щодо сільськогосподарських рослин під час створення, дослідження та практичного використання генетично модифікованих організмів, видавничій сфері, сфері кінематографії, сфері провадження господарської діяльності з імпорту лікарських засобів.

Необхідно запровадити ризик-орієнтований підхід до здійснення державного нагляду (контролю) в усіх сферах, у яких здійснюється державний нагляд (контроль), розробити та затвердити критерії оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності та визначити періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).

У сферах, на які поширюється дія Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" , необхідно провести перегляд критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності та періодичності проведення планових заходів державного нагляду (контролю) з урахуванням вимог Методики розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 р. № 752 (Офіційний вісник України, 2013 р., № 82, ст. 3045);

забезпечення упорядкування та регламентування контрольних функцій.

На сьогодні у деяких сферах державного нагляду (контролю) існує дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю), що призводить до здійснення подвійного, проте не завжди ефективного контролю з боку органів державного нагляду (контролю).

Так, дублюються повноваження органів державного нагляду (контролю) у природоохоронній сфері, у сфері використання та відтворення водних живих ресурсів, використання, відтворення лісу, ведення мисливського господарства і полювання тощо.

Необхідно провести перегляд всіх контрольних функцій органів державного нагляду (контролю) з метою упорядкування, скорочення та усунення дублювання таких функцій;

переорієнтування державного нагляду (контролю) на запобігання порушенням вимог законодавства у сфері господарської діяльності.

Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлено норму, відповідно до якої у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб’єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

Зазначена норма не є обов’язковою для органів державного нагляду (контролю), що здійснюють державний нагляд (контроль) у порядку, встановленому Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" , з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Необхідно удосконалити систему державного нагляду (контролю) щодо запобігання правопорушенням у сфері господарської діяльності в частині:

приведення актів законодавства, які визначають повноваження органів державного нагляду (контролю) в окремих сферах господарської діяльності, у відповідність з вимогами Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" ;

запровадити в усіх сферах, у яких здійснюється державний нагляд (контроль), положення щодо незастосування фінансових та адміністративних санкцій, заходів реагування до суб’єкта господарювання у разі виконання ним в повному обсязі та у встановлений строк розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю);

організації надання органами державного нагляду (контролю) консультаційної підтримки суб’єктам господарювання з питань здійснення державного нагляду (контролю);

запровадження проведення за письмовим зверненням суб’єкта господарювання аналізу стану дотримання таким суб’єктом вимог законодавства у відповідній сфері та надання йому рекомендацій щодо запобігання порушенням вимог законодавства у відповідній сфері без застосування санкцій;

здійснення перегляду, систематизації та удосконалення актів законодавства, які визначають повноваження органів державного нагляду (контролю) в окремих сферах господарської діяльності, з питань вжиття заходів реагування щодо виявлення порушення в частині:

- обмеження надмірно широких дискреційних повноважень посадових осіб органів державного нагляду (контролю) щодо вжиття заходів реагування під час здійснення державного нагляду (контролю);

- узгодження заходів реагування та способів їх вжиття (в адміністративному чи судовому порядку) з тяжкістю виявлених порушень та пов’язаними з ними ризиками;

- уніфікації процедур вжиття заходів реагування на подібні правопорушення у різних сферах провадження господарської діяльності;

- усунення дублювання застосування санкцій за одні і ті ж порушення різними органами державного нагляду (контролю);

- встановлення порядку накладення фінансових санкцій на суб’єктів господарювання за виявлені порушення;

запровадження уніфікованої та дієвої процедури оскарження розпорядчих документів та рішень щодо застосування санкцій, які приймаються посадовими особами органів державного нагляду (контролю).

Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлено право суб’єкта господарювання звертатися щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) до відповідного центрального органу виконавчої влади або суду.

Необхідно проаналізувати спеціальні закони щодо наявності в них аналогічних норм, а також запровадити уніфіковану та дієву процедуру оскарження розпорядчих документів та рішень щодо застосування санкцій, які приймаються посадовими особами органів державного нагляду (контролю);

встановлення персональної відповідальності посадових (службових) осіб, уповноважених на здійснення державного нагляду (контролю), за прийняття неправомірних та/або протиправних рішень, незаконність яких підтверджена рішеннями суду, що набрали законної сили, а також механізму відшкодування шкоди, завданої суб’єкту господарювання внаслідок неправомірних та/або протиправних дій таких осіб;

скорочення кількості органів державного нагляду (контролю) і чисельності їх працівників.

Державний нагляд (контроль) у природоохоронній сфері на сьогодні здійснюють, зокрема, Держекоінспекція, Держгеонадра, Держлісагентство, Держгеокадастр, Держрибагентство, Держпродспоживслужба.

Утворення єдиного органу державного нагляду (контролю) в сфері охорони навколишнього природного середовища та передача йому всіх функцій із здійснення контролю у цій сфері дасть змогу скоротити кількість органів державного нагляду (контролю) і чисельність їх працівників;

створення системи проведення оцінки ефективності державного нагляду (контролю).

На сьогодні відсутня система проведення оцінки ефективності державного нагляду (контролю).

Так, за даними ДФС, за результатами її діяльності протягом 2016 року судових рішень, прийнятих на користь платників податків, майже в 2 рази більше, ніж судових рішень, прийнятих на користь органів ДФС. В той же час за результатами діяльності ДФС сума надходжень до бюджету за 2016 рік становить понад 3,4 млрд. гривень.

Необхідно створити систему проведення оцінки ефективності державного нагляду (контролю) з використанням встановлених органами державного нагляду (контролю) нормативів оцінювання діяльності посадових осіб, які беруть участь у заходах державного нагляду (контролю), та проведення оцінювання діяльності таких осіб за встановленою методикою, що дасть змогу своєчасно проводити аналіз діяльності органів державного нагляду (контролю) та вживати заходів до їх оптимізації.

На другому етапі реалізації Стратегії передбачається:

проведення оцінки ефективності здійснення державного нагляду (контролю) та реформування системи державного нагляду (контролю) за участю громадськості;

створення за результатами проведеної оцінки сучасної європейської моделі державного нагляду (контролю) шляхом:

- оптимізації кількості сфер і органів державного нагляду (контролю), позбавлення функцій із здійснення контролю міністерств;

- гармонізація законодавства у сфері державного нагляду (контролю) з європейським законодавством.

Реалізація Стратегії сприятиме створенню системи державного нагляду (контролю), яка збалансовано захищатиме інтереси громадян, суб’єктів господарювання та держави.