Про Концепцію формування системи безоплатної правової допомоги в Україні

З метою реалізації права людини на правову допомогу відповідно до Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод

Схвалити Концепцію формування системи безоплатної правової допомоги в Україні (додається).

Цією Концепцією встановлюються загальні принципи формування і функціонування системи безоплатної правової допомоги в Україні, а також повного або часткового фінансування правової допомоги за рахунок коштів державного бюджету.

Концепція формування системи безоплатної правової допомоги в Україні (далі - Концепція) спрямована на реалізацію права людини на доступ до правосуддя відповідно до Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Міжнародного пакту про громадянські та політичні права.

Метою Концепції є створення засад для впровадження державної системи доступної та якісної правової допомоги, яка б відповідала потребам суспільства.

На сучасному етапі стан надання безоплатної правової допомоги в Україні є незадовільним та таким, що не відповідає основним європейським вимогам забезпечення доступу особи до правосуддя.

Законодавство України містить окремі розрізнені положення, які регулюють питання щодо надання безоплатної правової допомоги, але системи, яка б забезпечувала реальний доступ осіб до такої допомоги, не створено.

Так, законодавство України надає право на безоплатну правову допомогу багатьом категоріям осіб, але до цього часу державне фінансування було передбачено лише для оплати правової допомоги у кримінальних справах у випадках, визначених Кримінально-процесуальним кодексом України.

Порядок призначення адвоката (захисника) через адвокатські об'єднання, як це передбачено Кримінально-процесуальним кодексом України, був запроваджений за інших історичних обставин і тому не враховує сучасних форм та умов функціонування адвокатської професії, а відтак не забезпечує надання якісної та своєчасної правової допомоги.

Для категорій осіб, визначених іншими законодавчими актами, не передбачено фінансування безоплатної правової допомоги, не визначено порядку її одержання.

Передбачений чинним законодавством розмір оплати праці адвокатам з надання правової допомоги в кримінальних справах за призначенням становить 15 гривень за повний робочий день. Такий розмір оплати праці, а також ускладнена процедура підтвердження адвокатом його участі у цій категорії справ не сприяють забезпеченню систематичної та ініціативної участі адвокатів і належної якості правової допомоги, що надається за рахунок держави.

На даний час не сформовано єдиної державної політики у сфері забезпечення фізичних осіб безоплатною правовою допомогою.

Законодавством на Міністерство юстиції України покладено лише функцію оплати за рахунок держави участі адвоката у кримінальній справі за призначенням. Проте моніторинг фактичних потреб осіб у наданні безоплатної правової допомоги не проводиться, а бюджетне фінансування здійснюється на підставі застарілих показників.

Створення ефективної системи безоплатної правової допомоги має відбуватись шляхом:

1) створення взаємопов'язаних складових системи - первинної та вторинної безоплатної правової допомоги;

2) забезпечення належного рівня та оптимального порядку оплати правової допомоги за рахунок державного бюджету;

3) встановлення чітких критеріїв доступу осіб до безоплатної правової допомоги;

4) створення ефективної моделі управління системою безоплатної правової допомоги та її фінансування.

1. Організація надання безоплатної первинної правової допомоги.

Метою безоплатної первинної правової допомоги має бути інформування особи про зміст її права та порядок його реалізації, забезпечення можливостей досудового вирішення правових спорів, а також запобігання необгрунтованим часовим та фінансовим затратам особи на доступ до адвоката. Держава повинна забезпечувати організацію надання безоплатної первинної правової допомоги для всіх осіб.

Безоплатна первинна правова допомога має включати надання правової інформації, правових консультацій та роз'яснень, складання правових документів (звернень, довідок, запитів тощо), крім процесуальних, допомогу в доступі до вторинної безоплатної правової допомоги та альтернативних форм вирішення спору, зокрема медіації (посередництва).

Безоплатна первинна правова допомога повинна бути територіально доступною.

Законом можуть установлюватись часові межі надання безоплатної первинної правової допомоги.

Суб'єктами надання безоплатної первинної правової допомоги є та/або можуть бути:

органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в межах їх власних та делегованих повноважень;

юридичні особи публічного права, утворені органами місцевого самоврядування;

фізичні особи та юридичні особи приватного права, відбір яких здійснюється на підставі конкурсу (тендера).

2. Організація надання безоплатної вторинної правової допомоги.

Метою безоплатної вторинної правової допомоги має бути забезпечення рівних можливостей доступу осіб до правосуддя.

Безоплатна вторинна правова допомога включає складання процесуальних документів, захист від обвинувачення, представництво особи в судах та інших державних органах.

Право особи на безоплатну вторинну правову допомогу визначається з урахуванням інтересів правосуддя та рівня матеріальної забезпеченості особи.

Відповідно до практики застосування Європейським судом з прав людини статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод необхідність надання правової допомоги в інтересах правосуддя має визначатись, зокрема, на підставі:

тяжкості обвинувачення та суворості можливого покарання;

складності правових та фактичних обставин справи;

скрутних життєвих обставин, в яких опинилась особа.

Інтереси правосуддя вимагають надання безоплатної правової допомоги кожній заарештованій або затриманій особі. При визначенні права на повну або часткову оплату правової допомоги за рахунок коштів державного бюджету має враховуватися рівень матеріальної забезпеченості особи. Критерії визначення рівня матеріальної забезпеченості особи має встановлювати Кабінет Міністрів України. Держава може передбачити механізм часткового відшкодування особою вартості наданої правової допомоги у випадках, установлених відповідним законом.

Реалізація завдань цієї Концепції має відбуватися поетапно. Починаючи з першого етапу впровадження системи безоплатної правової допомоги і протягом реалізації інших етапів право на безоплатну вторинну правову допомогу обов'язково повинно забезпечуватися:

1) особам, яких затримано або яких тримають під вартою чи позбавленим волі внаслідок притягнення до юридичної відповідальності або на інших підставах, передбачених законом;

2) особам, обвинуваченим у вчиненні злочину, якщо законом передбачена обов'язкова участь захисника, в тому числі в разі недостатності коштів для належної оплати захисника, та якщо особа не здатна самостійно в повному обсязі реалізувати своє право на захист (неповнолітні та особи, які опинились у складних життєвих обставинах: інваліди, обмежено дієздатні особи тощо);

3) особам, яким чинними законами України гарантовано право на безоплатну правову допомогу в цивільних та адміністративних справах, а також у справах про адміністративні правопорушення.

Ураховуючи прагнення держави до розширення доступу осіб до безоплатної вторинної правової допомоги, кількість категорій справ та випадків, коли забезпечується право на вторинну правову допомогу, яка повністю або частково надається за рахунок державного бюджету, має зростати.

Відносини між державою і адвокатами у сфері безоплатної вторинної правової допомоги повинні грунтуватися на добровільній участі адвоката у наданні такої допомоги та виключно на підставі договору між адвокатом та державою.

З метою забезпечення високих стандартів якості надання безоплатної вторинної правової допомоги суб'єкти надання безоплатної вторинної правової допомоги мають відбиратися серед адвокатів за конкурсом (тендером).

Система безоплатної вторинної правової допомоги має передбачати різні форми договорів, які враховують особливості адвокатської професії, гарантії адвокатської діяльності, в тому числі збереження адвокатської таємниці. Договори мають передбачати конкретний обсяг безоплатної вторинної правової допомоги, за який сплачується винагорода, повну або часткову зайнятість адвоката в наданні такої допомоги, різні організаційні форми співпраці адвокатів і держави тощо. При цьому держава віддаватиме перевагу таким формам, які забезпечують ефективний доступ осіб до безоплатної вторинної правової допомоги, з одного боку, та враховують організаційні, економічні, регіональні, правові та інші фактори, з другого.

Держава зобов'язана забезпечити належний розмір винагороди адвоката. Цей розмір повинен відповідати фактичним затратам адвоката і адекватно співвідноситись із розмірами винагороди адвокатів поза межами системи безоплатної правової допомоги.

Конкретні організаційні форми співпраці за договором адвокатів та держави у наданні безоплатної правової допомоги мають визначатися відповідним законом про безоплатну правову допомогу та Законом України "Про адвокатуру".

Застосування договірної моделі надання безоплатної вторинної правової допомоги порівняно з існуючим нині "механізмом відшкодування" має забезпечувати гнучкість системи та можливість адаптувати її до потреб конкретного регіону, підвищення рівня професіоналізму адвокатів, які надаватимуть таку правову допомогу, можливість впливати на якість допомоги та завчасного планування витрат.

Ефективне функціонування системи безоплатної правової допомоги в Україні повинно забезпечуватися шляхом створення моделі управління, в якій виконавча влада несе відповідальність за організацію та ефективну роботу системи, а також зміни підходів до формування бюджету системи через захищеність та гарантованість її щорічного фінансування.

Фінансування безоплатної правової допомоги має здійснюватись у достатньому обсязі за рахунок коштів державного бюджету, які мали б закріплюватися окремою захищеною статтею видатків у законі про Державний бюджет України на поточний рік. Додатковими засобами фінансування можуть бути інші джерела, при цьому обсяги бюджетного фінансування не можуть зменшуватись на суми, що надходять із додаткових джерел.

Міністерство юстиції України як провідний орган у системі центральних органів виконавчої влади щодо забезпечення реалізації державної правової політики має відповідати за функціонування системи безоплатної правової допомоги. Міністерство юстиції України має підготувати і внести в установленому порядку пропозиції щодо організації управління системою безоплатної правової допомоги, яка б забезпечувала:

координацію діяльності суб'єктів надання безоплатної правової допомоги;

надання методичної допомоги органам місцевого самоврядування в організації надання первинної правової допомоги;

проведення конкурсів (тендерів) з метою відбору суб'єктів надання безоплатної вторинної правової допомоги;

підготовку пропозицій щодо порядку та розміру оплати за надання правової допомоги за рахунок коштів державного бюджету;

укладення договорів з адвокатами про надання безоплатної вторинної правової допомоги;

розроблення разом із органами адвокатського самоврядування стандартів якості надання безоплатної вторинної правової допомоги та механізмів їх додержання;

розгляд заяв осіб про надання безоплатної вторинної правової допомоги;

збирання та здійснення аналізу інформації про стан надання безоплатної правової допомоги, підготовку щорічних звітів;

формування пропозицій до проекту Державного бюджету України в частині забезпечення фінансування безоплатної вторинної правової допомоги;

розроблення пропозицій щодо вдосконалення функціонування системи безоплатної правової допомоги;

залучення представників професійних об'єднань (адвокатури, суддівського корпусу), задіяних у системі безоплатної правової допомоги, органів місцевого самоврядування до вирішення питань такої допомоги;

сприяння формуванню довіри суспільства до державної політики у цій сфері, контрольованість діяльності органу управління та прозорість фінансування системи.

Підготовчий етап формування системи безоплатної правової допомоги передбачає проведення експериментів з метою апробації різних організаційних форм надання безоплатної правової допомоги на підставі засад, визначених у цій Концепції.

За результатами узагальнення досвіду експериментів має бути розроблено проект закону про безоплатну правову допомогу, який визначатиме, зокрема, послідовність впровадження системи безоплатної правової допомоги, та подано його до Верховної Ради України.

Після прийняття закону має бути запроваджено новий дієвий механізм управління системою безоплатної правової допомоги і забезпечено його функціонування; розроблено та прийнято нормативно-правові акти на реалізацію закону; створено інфраструктуру безоплатної первинної та вторинної правової допомоги; розроблено систему контролю якості безоплатної правової допомоги.

Безоплатна первинна правова допомога впроваджується шляхом поступового розширення переліку адміністративно-територіальних одиниць, у межах яких утворюється її інфраструктура. Безоплатна вторинна правова допомога впроваджується в обсязі не меншому, ніж гарантований чинними законами України, з подальшим його збільшенням.

Таке формування ефективної системи безоплатної правової допомоги в Україні має здійснюватись з урахуванням проведення заходів, які безпосередньо пов'язані з реалізацією права на доступ до правосуддя, а саме:

реформуванням інституту адвокатури;

підготовкою нової редакції Кримінального кодексу України;

підготовкою нової редакції Кримінально-процесуального кодексу України;

підготовкою проекту Кодексу України про адміністративну відповідальність.

Реалізація зазначених заходів має відбуватися публічно, із залученням до обговорення реформи професійних об'єднань і громадськості, супроводжуватися широкою інформаційною підтримкою та постійним моніторингом функціонування системи безоплатної правової допомоги.