Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні

В системі підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців слід забезпечити глибоке вивчення найбільш актуальних питань реформування системи державного управління в Україні.

З метою реалізації реформи у Державному бюджеті України щорічно окремим рядком виділяються кошти на реалізацію програми адміністративної реформи.

Здійснюються заходи по оптимізації видатків на державне управління за рахунок Державного бюджету України, державних цільових позабюджетних фондів та місцевих бюджетів із урахуванням існуючого зарубіжного та вітчизняного досвіду.

Докорінно змінюється політика в галузі оплати праці, система та умови оплати праці державних службовців та службовців в органах місцевого самоврядування з метою підвищення рівня їх матеріального забезпечення та створення умов для залучення в органи державної влади і місцевого самоврядування найбільш кваліфікованих фахівців.

Припиняється практика фінансування органів виконавчої влади за рахунок так званих додатково мобілізованих та госпрозрахункових коштів.

Розробляється та реалізується окрема програма матеріально-технічного та інформаційного забезпечення системи державного управління.

Проведення адміністративної реформи має супроводжуватися цілеспрямованим застосуванням нових інформаційних технологій у сфері державного управління.

Підвищення ефективності державного управління залежить від якісно нового рівня інформаційного забезпечення органів виконавчої влади. У зв'язку з цим основними завданнями інформатизації державного управління мають бути:

- створення інформаційної системи державного управління;

- визначення потреб органів влади у нових інформаційних технологіях та базах даних;

- розробка типових проектів та стандартів інформатизації державного управління;

- здійснення державного керівництва впровадженням нових інформаційних технологій в сфері державного управління;

- організація міжнародного співробітництва у галузі обміна інформацією щодо державного управління;

- здійснення безпаперового документообігу;

- удосконалення статистичної звітності стосовно функціонування органів виконавчої влади;

- розробка нормативно-правових актів з питань інформатизації адміністративної системи, у тому числі її захисту.

Зокрема, інформатизація державного управління має передбачати побудову на єдиній методологічній і програмній основі державної інформаційно-аналітичної системи "Адміністративна система України", основним завданням якої має стати моніторинг результативності та ефективності управлінської діяльності органів виконавчої влади, створення та підтримка банку даних про ці органи, доступ до міжнародних інформаційних мереж, насамперед "Internet", тощо.

Утворення такої системи потребує сучасного технічного, технологічного, програмного та фінансового забезпечення, а також нових комунікаційних ліній. Це також потребує відповідної підготовки персоналу державного управління до роботи в умовах глобальної інформатизації.

Наукове забезпечення адміністративної реформи передбачає проведення науково-теоретичних і прикладних досліджень з проблематики державного управління, адміністративного і муніципального права; видання фундаментальних, науково-довідкових, навчально-методичних, учбових та інших праць та матеріалів.

Треба вжити термінових заходів щодо подолання існуючої нестачі в Україні наукових кадрів у галузі державного управління та адміністративно-правової науки.

Найближчим часом доцільно провести за участю провідних наукових установ, юридичних вузів та факультетів Всеукраїнську науково-координаційну нараду юристів-управлінців та адміністративістів, на якій, зокрема, обговорити стан, шляхи збереження і розвитку наукового та управлінського кадрового потенціалу у вищезазначеній галузі.

Варто провести міжнародну науково-практичну конференцію на тему "Проблеми здійснення адміністративної реформи: український та зарубіжний досвід" за участю зарубіжних вчених, політиків та управлінців.

Важливе значення має і культурно-освітнє забезпечення адміністративної реформи, яке полягає в залученні закладів культури та освіти, засобів масової інформації, видавництв до роботи по роз'ясненню положень Концепції адміністративної реформи, виданні популярних посібників для населення тощо.

В результаті здійснення адміністративної реформи в Україні відповідно до пропонованої Концепції передбачається поступове формування раціонального механізму державного управління, який дозволить значно зміцнити та підвищити ефективність реалізації виконавчої влади, поглибити її взаємодію з місцевим самоврядуванням.

Якісно удосконалена система виконавчої влади має позитивно впливати на хід та наслідки проведення інших радикальних перетворень у нашому суспільстві, насамперед, економічної реформи, особливо з тих питань, де велике значення мають методи та форми державного регулювання і контролю.

Подальше здійснення політики реформування державного управління прямо залежить від політико-правового становища у суспільстві, а також фінансово-економічних можливостей держави. Причому дані фактори здатні внести суттєві корективи в процес реформи, у темпи проведення реформаторських заходів - особливо це стосується наявності коштів і матеріально-технічних засобів.

Початковий етап адміністративної реформи пов'язаний з невідкладною розробкою Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи Програми заходів по кожному напряму реформування.

У напрямку законодавчого та підзаконного нормативно-правового забезпечення адміністративної реформи:

передбачити удосконалення законодавства, що регулює завдання, функції, організацію, діяльність органів виконавчої влади на різних рівнях та у різних сферах і галузях державного управління;

врахувати необхідність якісного оновлення правової бази, що регламентує державну службу, механізми її функціонування та кадрового забезпечення;

звернути увагу на нормативно-правове забезпечення контрольної діяльності у сфері державного управління, упорядкування системи контрольних органів;

запровадити механізми юридичних гарантій прав і свобод громадян та інших суб'єктів адміністративного права;

розробити правові засади інформаційного забезпечення системи органів виконавчої влади;

визначити шляхи та засоби систематизації адміністративного законодавства;

У напрямку реформування центральних органів виконавчої влади:

проаналізувати функції та повноваження центральних органів виконавчої влади і на цій основі визначити їх оптимальну структуру;

передбачити надання центральним органам функцій стратегічного планування і розроблення політики у відповідних сферах діяльності, програм дій щодо задоволення суспільно важливих потреб;

визначити організаційні та матеріально-фінансові шляхи і засоби забезпечення прогнозування, планування, регулювання, моніторингу, аналізу і контролю в нових суспільних умовах, зокрема за умов формування ринкової економіки;

розробити механізми і засоби підвищення ефективності прийняття управлінських рішень на вищому, територіальному та місцевих рівнях.

У напрямку реформування державної служби:

обгрунтувати доцільність і механізми чіткого розмежування статусу і функцій політичних діячів (політиків) та державних службовців;

переглянути нормативно-правову базу щодо удосконалення матеріального та соціально-побутового забезпечення державних службовців (зокрема, оплати праці, пенсій, пільг);

розробити заходи щодо упередження корупційних дій та їх профілактики у сфері державної служби;

у процесі розвитку і вдосконалення державної служби зосередити увагу на підготовці та підвищенні кваліфікації управлінських кадрів, вивченні та адаптації світового досвіду у сферах державного управління, місцевого самоврядування та підготовки кадрів державної служби;

передбачити проведення роботи із залучення на державну службу здібних, перспективних фахівців та створення умов для їх утримання, професійного зростання та просування по службі.

У напрямку територіальної організації державного управління і місцевого самоврядування:

визначити засади здійснення адміністративно-територіальної і муніципальної реформ;

запропонувати механізм становлення фінансово-економічних основ місцевого самоврядування, реформування бюджетної системи України у напрямку розширення фінансової автономії територіальних громад і органів місцевого самоврядування;

передбачити модель розподілу управлінських функцій між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, розвитку служби в органах місцевого самоврядування;

накреслити заходи щодо здійснення політики інтеграції територіальних громад.

У напрямку дерегуляції і поліпшення державних послуг:

визначити необхідну нормативно-правову базу для здійснення програми дерегуляції; підвищити рівень стандартів на державні послуги населенню, розширити форми участі громадськості в публічній оцінці і контролі за їх запровадженням.

Адміністративна реформа - це вид політико-правової реформи, яка здійснюється у сфері виконавчої влади і стосується як її організаційної структури, функцій, кадрового забезпечення, так і взаємовідносин з місцевим самоврядуванням.

Принципи адміністративної реформи - це головні засади її проведення, які засновані на відповідній ідеології і політиці адміністративної реформи. У принципах розкривається головне призначення і сутність даної реформи.

Правова основа адміністративної реформи - це нормативно-правові акти, які є відправною точкою і механізмом забезпечення даної реформи. Серед цих актів головна роль належить Конституції і законам України. У міру поглиблення адміністративної реформи її правова основа вдосконалюється і оновлюється.

Ідеологія адміністративної реформи - це сукупність філософських, етичних, правових, політичних та інших ідей і поглядів на адміністративну реформу. Тип ідеології адміністративної реформи визначається соціальними та іншими інтересами суспільства, політичних партій і громадських організацій та відбивається в актах органів державної влади, документах партій, матеріалах засобів масової інформації тощо. Він може бути ліберально-демократичний, соціал-реформістський чи національно-демократичний.

Виконавча влада - це одна з трьох гілок державної влади, яка відповідно до конституційного принципу поділу державної влади покликана розробляти і втілювати державну політику щодо забезпечення виконання законів, управління сферами суспільного життя, насамперед державним сектором економіки. У відносинах із законодавчою і судовою владою вона користується певною самостійністю.

Державне управління - вид діяльності держави, що полягає у здійсненні нею управлінського, тобто організуючого впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, які вимагають певного втручання держави шляхом використання повноважень виконавчої впади. В той же час державне управління здійснюється і за межами функціонування виконавчої влади, наприклад, на рівні державних підприємств, установ і організацій. Завдяки цьому поняття "державне управління" за змістом є ширшим, ніж поняття "виконавча влада". Для визначення змістовно поєднаних сфер або галузей суспільного життя, що потребують державного управління, використовується термін "сектор державного управління".

Система державного управління - складне поняття, зміст якого охоплює такі складові елементи:

а) суб'єкти управління, тобто органи виконавчої влади;

б) об'єкти управління, тобто сфери та галузі суспільного життя, що перебувають під організуючим впливом держави;

в) управлінська діяльність (процес), тобто певного роду суспільні відносини, через які реалізуються численні прямі та зворотні зв'язки між суб'єктами і об'єктами управління.

Досить поширений термін "адміністративна система" найчастіше характеризує поєднання двох згаданих елементів - суб'єктів управління та управлінської діяльності. Зміст останньої розкривається, зокрема, через поняття "цілі і завдання", "функції", "методи", "стадії", "процедури", "повноваження", "ефективність", "культура", "етика" тощо.

Органи виконавчої влади - самостійний вид органів державної влади, які згідно з конституційним принципом поділу державної влади мають своїм головним призначенням здійснення однієї гілки державної влади - виконавчої.

За характером компетенції (повноважень) розрізняються органи загальної компетенції (Кабінет Міністрів, місцеві державні адміністрації), а також органи спеціальної - галузевої, міжгалузевої і функціональної компетенції (решта органів виконавчої влади).

За порядком прийняття рішень органи поділяються на:

- колегіальні, в яких право прийняття рішень від імені органу мають певні колективи (Кабінет Міністрів, різні державні комісії тощо), які очолюються керівником органу;

- єдиноначальні, в яких право прийняття рішень від імені органу має одна особа (міністр, голова державного комітету, голова місцевої державної адміністрації). Вона юридично і є "органом", а тому називати цю особу "керівником органу" не є, з наукової точки зору, цілком логічним. В цих випадках структура, яка традиційно називається "органом" (наприклад, міністерство, державний комітет тощо), фактично є робочим "апаратом" відповідного органу.

За характером джерел фінансування органи виконавчої влади поділяються на ті, що фінансуються з держбюджету, і ті, що мають змішане фінансування - з держбюджету і за рахунок доходів від власної діяльності. Інша загальновизнана назва органів виконавчої влади - органи державного управління.

Апарат органів виконавчої влади - це організаційно поєднана сукупність структурних підрозділів і посад, які призначені для здійснення консультативних чи обслуговуючих функцій щодо виконання відповідними органами закріплених за ними повноважень (компетенції). До особового (персонального) складу апарату органів виконавчої влади відносяться державні службовці та інші працівники апарату.

Повноваження органу виконавчої влади - це закріплені за органом виконавчої влади права і обов'язки (в тому числі обов'язки нести відповідальність за наслідки виконання повноважень - так звані "юрисдикційні" обов'язки). Для визначення певного обсягу повноважень, закріпленого за кожним органом виконавчої влади відповідно до покладених на нього завдань і функцій, застосовується поняття "компетенція".

Центральне місце і переважну частину серед повноважень органу виконавчої влади складають державно-владні повноваження, тобто повноваження щодо прийняття обов'язкових до виконання рішень і забезпечення їх здійснення тими, кому вони адресовані.

Делеговані функції, повноваження - функції, повноваження (права і обов'язки), що їх набуває певний суб'єкт (орган чи посадова особа) шляхом передачі йому для виконання від іншого суб'єкта за власним рішенням останнього або на підставі норми закону. "Делегування" означає, як правило, передачу функцій, повноважень на певний час із збереженням у делегуючого суб'єкта права повернути їх до власного виконання. Водночас делегуючий суб'єкт набуває право контролю за станом і наслідками виконання делегованих функцій, повноважень; він може також фінансувати із власних коштів їх здійснення, передавати у користування необхідні для цього майнові об'єкти.

Підвідомчість органів виконавчої влади - найбільш загальний термін, яким охоплюються будь-які стани (режими) організаційних відносин між органами виконавчої влади, як правило, різних - вищого і нижчого рівнів. Більш конкретними щодо даного терміну виступають поняття "підконтрольність", "підзвітність", "підпорядкованість", "відповідальність".

Відповідальність (крім політичної) органів виконавчої влади - певний стан (режим) організаційних відносин між органами виконавчої влади, за яким певний орган (посадова особа) вправі застосовувати заходи дисциплінарної (службової) відповідальності до інших органів (посадових осіб).

Підконтрольність і підзвітність органів виконавчої влади - певний стан (режим) організаційних відносин між органами виконавчої влади, за яким один орган має право перевіряти діяльність іншого, включаючи право скасовувати чи зупиняти дію його актів, а той зобов'язаний надавати необхідні можливості для таких перевірок і звітувати про свою діяльність. За змістом "підконтрольність" дещо ширша, ніж "підзвітність", оскільки завжди передбачає одержання інформацій та звітів. В свою чергу, підзвітність може застосовуватись окремо від здійснення в повному обсязі функцій контролю.

Підпорядкованість органів виконавчої влади - це поняття характеризує, як правило, найвищу організаційну залежність органу нижчого рівня від органу вищого рівня. В той же час підпорядкованість може мати різні ступені повноти.

Повна підпорядкованість (підлеглість) передбачає наявність у вищого органу всіх або переважної більшості важелів керуючого впливу, включаючи вирішення щодо підлеглого органу:

- установчих питань;

- визначення правового статусу;

- кадрових питань;

- здійснення контролюючих функцій;

- отримання звітності тощо;

- застосування заходів відповідальності.

Підпорядкованість може бути частковою - коли в організаційних відносинах наявні лише деякі із зазначених важелів.

Відповідальність (політична) Кабінету Міністрів України - конституційно встановлений обов'язок Кабінету Міністрів скласти свої повноваження за таких умов:

1) у разі прийняття ВР України більшістю від її конституційного складу резолюції недовіри Кабінетові Міністрів - це відповідальність КМ перед Парламентом України (частина 1 статті 87 Конституції України;

2) у разі прийняття Президентом України рішення про припинення повноважень Прем'єр-міністра - це відповідальність КМ перед Президентом (п.9 частини 1 статті 106 Конституції України).

Територіальна громада - спільнота мешканців, жителів населених пунктів (сіл, селищ, міст), об'єднана загальними інтересами власного життєзабезпечення, самостійного, в межах законів, вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Комунальне об'єднання територіальних громад означає соціально-політичне, територіальне утворення, що одночасно виступає територіальною спільністю людей - суб'єктів місцевого самоврядування і низовою одиницею у системі адміністративно-територіального поділу.

Служба в органах місцевого самоврядування (муніципальна служба) - являє собою професійну, на постійній основі діяльність осіб, що займають посади в органах місцевого самоврядування та їх об'єднаннях, спрямовану на здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування, реалізацію повноважень органів місцевого самоврядування, і отримують заробітну плату за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету;

Громадські послуги - послуги (муніципальні), що надаються територіальній громаді, громадянам з метою задоволення їх потреб органами місцевого самоврядування.

Мінімальні державні соціальні стандарти - гарантований державою рівень послуг на душу населення в межах всієї території країни, які надаються органами влади і фінансуються за рахунок бюджетів. Показник, який використовується для розрахунку мінімального місцевого бюджету. Використовується в практиці бюджетного планування зарубіжних країн. Розробка мінімальних державних соціальних стандартів здійснюється в Україні.

Фінансове вирівнювання - процес перерозподілу фінансових ресурсів на користь адміністративно-територіальних одиниць, які не мають достатньої власної доходної бази. Цей процес забезпечується центральними органами державної влади. Синонім поняття "бюджетне регулювання". Фінансове вирівнювання є не абсолютним вирівнюванням доходів територіальних одиниць, а лише в цілому.

Трансферти - кошти, що передаються з Державного бюджету до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого рівня до бюджетів нижчого рівня у вигляді дотацій, субсидій, субвенцій та в інших формах.

Податкоспроможність територіального колективу - обсяг доходів, який потенційно може бути об'єктом оподаткування комунальними податками на душу населення в межах конкретного територіального колективу. Показник, який використовується у практиці фінансового вирівнювання зарубіжних країн.

Середня податкоспроможність територіального колективу - обсяг доходів в масштабах країни, який може бути оподаткований комунальними податками на душу населення. Розраховується шляхом поділу доходів, що підлягають оподаткуванню, на чисельність населення країни.