Справа «Романенко проти України» (Заяви № 51010/13 та № 2843/16)

Це рішення є остаточним, але може підлягати редакційним виправленням.

У справі "Романенко проти України"

Європейський суд з прав людини (п’ята секція), засідаючи комітетом, до складу якого увійшли:

Ладо Чантурія (<…>), Голова,

Стефані Моро-Вікстром (<…>),

Микола Гнатовський (<…>), судді,

та Мартіна Келлер (<…>), заступник Секретаря секції,

з огляду на:

заяви, які 31 липня 2013 року та 20 грудня 2015 року подав до Суду проти України на підставі статті 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) громадянин України п. Андрій Анатолійович Романенко (далі - заявник), якого представляв п. О. Бурмагін - юрист, що практикує у м. Києві,

рішення повідомити про заяви Уряд України (далі - Уряд), який представляла його Уповноважений, на останніх етапах провадження пані М. Сокоренко,

зауваження сторін,

після обговорення за зачиненими дверима 07 грудня 2023 року та 28 березня 2024 року

постановляє таке рішення, що було ухвалено в останню дату:

1. Заяви стосуються відмов органів державної влади у задоволенні двох запитів заявника про доступ до інформації, як стверджується, всупереч статті 10 Конвенції.

2. На той момент заявник був журналістом і заступником редактора газети "Новости Краматорска". У травні 2011 року та квітні 2013 року він подав до Краматорської міської ради два запити на інформацію на офіційних бланках газети.

3. У першому запиті він просив надати копії декларацій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру міського голови та членів його сім’ї, зазначивши, що вони були йому потрібні для "висвітлення діяльності виконкому".

4. Цей запит було залишено без задоволення на підставі частини шостої статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон "Про доступ до інформації"). Відповідні витяги з частини шостої передбачають:

"1. Інформацією з обмеженим доступом є: (i) конфіденційна інформація; (ii) таємна інформація; та (iii) службова інформація.

2. Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

(1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

(2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

(3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні....

6. Не належать до [категорії] інформації з обмеженим доступом декларації про доходи осіб та членів їхніх сімей, які (i) претендують на зайняття чи займають виборну посаду в органах влади (ii)обіймають посаду державного службовця, службовця органу місцевого самоврядування першої або другої категорії....".

Оскільки посада міського голови належала до третьої категорії посад у системі органів місцевого самоврядування, його декларація вважалася такою, яка не містила публічну інформацію.

5. Заявник оскаржив цю відмову до судів, стверджуючи, що оскільки посада міського голови була виборною, його декларації були публічною інформацією. Хоча місцевий суд задовольнив вимоги заявника, Донецький апеляційний адміністративний суд скасував цю постанову та залишив без задоволення позовні вимоги. Посилаючись на Закон "Про доступ до інформації" та Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування", він мотивував це тим, що посада міського голови належала до третьої категорії посад у системі органів місцевого самоврядування, а тому його декларації не були публічною інформацією. 20 лютого 2013 року ця постанова була залишена без змін Вищим адміністративним судом України, який повністю погодився з аргументацією апеляційного суду.

6. У другому запиті щодо надання копій декларацій міського голови та деяких інших посадових осіб міської ради заявник не зазначив, для чого потребував запитувану інформацію. Цей запит було залишено без задоволення, оскільки відповідно до частини шостої статті 6 Закону "Про доступ до інформації" з внесеними до неї змінами публічною була лише інформація фінансового характеру, яка містилася в деклараціях, а не сама декларація як документ. Також зазначалося, що відповідно до Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції" інформація фінансового характеру з декларацій посадових осіб мала оприлюднюватися в офіційних засобах масової інформації.

7. Заявник оскаржив цю відмову до судів. Він посилався, inter alia, на частину сьому статті 6 Закону "Про доступ до інформації", згідно з якою обмеженню підлягала інформація, а не документ. Крім того, якщо документ, який був предметом запиту, разом з інформацією з необмеженим доступом містив інформацію з обмеженим доступом, інформація з необмеженим доступом мала бути надана. Він також послався на практику Суду у питаннях щодо доступу до інформації, яка знаходилася у володінні органів державної влади.

8. Після повторного розгляду справи 30 вересня 2015 року Вищий адміністративний суд України залишив без змін постанову апеляційного суду, який частково задовольнив вимоги заявника, постановивши надати інформацію з необмеженим доступом, яка містилася в деклараціях. Однак суди дійшли висновку, що копії декларацій не могли бути надані заявнику, оскільки частина інформації, яка містилася в них (така як адреси та реєстраційні номери облікових карток платників податків), була конфіденційною.

9. Беручи до уваги схожість предмета заяв, Суд вважає за доцільне розглянути їх спільно в одному рішенні.

А. Прийнятність

10. Уряд стверджував про відсутність втручання в права заявника за статтею 10 Конвенції, оскільки три з чотирьох критеріїв, встановлених в рішенні у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" [ВП] (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary) [GC], заява №18030/11, пункти 158-180, від 08 листопада 2016 року, не було задоволено; згідно з твердженнями Уряду було дотримано лише критерій ролі "громадського наглядача" заявника. Стосовно першого запиту Уряд стверджував, що копія декларації міського голови не могла бути надана відповідно до законодавства, а стосовно членів сім’ї міського голови заявник не навів "об’єктивних підстав для суспільної важливості [цієї] інформації". Стосовно другого запиту Уряд доводив, що національні суди зрештою забезпечили право заявника на доступ до інформації, постановивши надати йому частину інформації в деклараціях місцевих посадових осіб, яка була публічною. Доступ до документів, які містили інформацію з обмеженим доступом, не міг бути наданий навіть з огляду на журналістську діяльність заявника, як "необхідну для свободи вираження поглядів". Таким чином, наполегливі спроби заявника отримати доступ до копій декларацій, на думку Уряду, вказували на "інші причини, ніж отримання публічної інформації з метою інформування громадськості". У зв’язку з цим Уряд наголосив, що копії декларацій (без інформації з обмеженим доступом) підлягали оприлюдненню в засобах масової інформації, і з метою інформування громадськості заявник міг використати ці відомості.

11. Заявник заперечив. Він зазначив, що як журналіст запитував інформацію, яка була явно відкритою для громадськості; він не робив спроб втрутитися в приватне життя відповідних осіб і не мав іншого наміру, окрім як розслідувати можливу корупцію чи зловживання владою. Він також послався на ширший контекст боротьби з корупцією в Україні та зазначив, що доступ та оцінка декларацій державних службовців було одним з аспектів цієї боротьби. Мати доступ до копії оригінального документа також було важливо, щоб уникнути підробки. Крім того, він зазначив, що національне законодавство не вимагало наведення мотивів для подання запиту на інформацію.

12. Аргументи Уряду пов’язані з питанням застосовності статті 10 Конвенції, яка стосується юрисдикції Суду за критерієм ratione materiae. Не вбачаючи жодних причин долучати це питання до розгляду по суті (див., для порівняння, рішення у справі "Студіо Моніторі та інші проти Грузії" (Studio Monitori and Others v. Georgia), заяви № 44920/09 і № 8942/10, пункт 32, від 30 січня 2020 року), Суд проаналізує його на етапі прийнятності.

13. Суд повторює, що право на доступ до інформації, розпорядником якої є орган державної влади, може виникати, якщо такий доступ виступає інструментом реалізації особою свого права на свободу вираження поглядів, і якщо відмова в доступі становитиме втручання у це право. Вихідними критеріями такої оцінки є: мета запиту на інформацію, характер запитуваної інформації, роль заявника та готовність і доступність інформації (див. згадане рішення у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary), пункти 149-180).

14. Застосовуючи вказані критерії, Суд зазначає, по-перше, що роль заявника як журналіста - що також не оскаржувалося Урядом - безперечно передбачає право вимагати доступ до інформації, яка знаходиться у володінні органів державної влади. Суд також вважає, що доступ до інформації про отримані державними службовцями доходи сприяє прозорості діяльності органів державної влади й тому така інформація становить суспільний інтерес (див. ухвалу щодо прийнятності у справі "Мікіашвілі та інші проти Грузії" (Mikiashvili and Others v. Georgia), заяви № 18865/11 та № 51865/11, пункт 54, від 19 січня 2021 року).

15. Стосовно мети інформаційного запиту Суд зауважує, що заявник чітко вказав причину у своєму першому запиті, а саме: "висвітлення діяльності виконкому". Однак у другому запиті він не навів жодних причин. Під час подальшого провадження на національному рівні, не вказуючи точно, якою була його мета, заявник послідовно стверджував, що запитував публічну інформацію, яка становила суспільний інтерес, і діяв як журналіст. З огляду на зазначене та на сам характер запитуваної інформації, яка, як вказувалося раніше, безпосередньо стосувалася державних витрат, Суд вважає, що мета запитів заявника мала бути достатньо зрозумілою органам державної влади. Суд також бере до уваги, що національне законодавство не вимагало вказувати причини для подання запитів на доступ до публічної інформації (див. рішення у справі "Центр демократії та верховенства права проти України" (Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine), заява № 10090/16, пункт 119, від 26 березня 2020 року).

16. Насамкінець, хоча Уряд стверджував, що критерії "готовності та доступності" не було виконано, він не навів конкретних аргументів у зв’язку з цим. На думку Суду, немає доказів необхідності залучення додаткових зусиль для збору запитуваної заявником інформації, і, таким чином, того, що вона не була "готовою та доступною".

17. Отже, запитувана заявником інформація була необхідною для здійснення його права отримувати та поширювати інформацію з питань, що становили суспільний інтерес, під час його журналістської діяльності. З цього випливає, що стаття 10 Конвенції є застосовною і відмова заявнику в доступі до інформації становила втручання в його права за цією статтею.

18. Отже, попередні заперечення Уряду мають бути відхилені.

19. Суд також зазначає, що ці заяви не є ні явно необґрунтованими, ні неприйнятними з будь-яких інших підстав, перелічених у статті 35 Конвенції. Тому вони мають бути визнані прийнятними.

В. Суть

20. Заявник скаржився на те, що втручання в його право на свободу вираження поглядів не було виправданим. Він доводив, що тлумачення та застосування національного законодавства національними органами влади, у тому числі судами, не було передбачуваним. Стосовно законної цілі втручання він стверджував, що національні органи влади не змогли оцінити ситуацію з огляду на статус відповідних посадових осіб (публічних політичних діячів) і того факту, що запитувана інформація була публічною та важливою для суспільства. Заявник також стверджував, що втручання не було пропорційним, оскільки органи державної влади не встановили баланс між конкуруючими інтересами, надавши явний пріоритет необхідності захисту права на повагу до приватного життя, тоді як заявник вимагав інформацію, яка чітко належала до публічної та не посягав на сферу приватного життя відповідних осіб. Він також підкреслив, що неможливо робити висновки, не маючи доступу до достовірних джерел інформації, тобто оригіналів документів. Насамкінець він зазначив, що формат оприлюднення фінансової інформації з декларацій посадових осіб, а саме: "як суцільний набір відомостей з мінімальною кількістю розділових знаків", означав, що аналізувати її буде складно та непрактично. Однак він не надав жодного посилання чи копії публікації такої інформації в офіційних засобах масової інформації.

21. Стосовно першого запиту Уряд зазначив, що Закон "Про доступ до інформації" не передбачав, що декларації посадових осіб органів місцевого самоврядування третьої категорії були публічними, а щодо другого запиту - що копії декларацій не могли бути надані, оскільки містили конфіденційну інформацію. Таким чином, відмови у наданні інформації були правомірними. Крім того, вони переслідували мету захисту особистої та конфіденційної інформації. Уряд також зазначив, що відмова у задоволенні першого запиту та часткове задоволення другого були пропорційними з огляду на необхідність захисту приватного життя відповідних осіб. Щодо другого запиту Уряд також зазначив, що відповідні декларації були оприлюднені, як того вимагало законодавство. Однак Уряд не навів посилання чи копії публікації такої інформації в офіційному засобі масової інформації.

22. Суд повторює, що для того, аби бути виправданим, втручання у право на свободу вираження поглядів має бути "встановлено законом", переслідувати одну або декілька законних цілей, згаданих у пункті 2 статті 10 Конвенції, і бути "необхідним у демократичному суспільстві".

23. Залишаючи запит заявника від травня 2011 року без задоволення, національні суди посилалися на положення частини шостої статті 6 Закону "Про доступ до інформації", згідно з якими лише декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру осіб, які займали виборні посади, а також державних службовців органів місцевого самоврядування першої або другої категорії були інформацією з необмеженим доступом. Беручи до уваги той факт, що в Україні міські голови обираються загальним голосуванням, було б розумно зробити висновок із цього формулювання, що посада міського голови підпадатиме під першу згадану категорію, тобто "виборні посади", і саме у цьому полягала позиція заявника, яку також підтримав місцевий суд. Проте апеляційний суд зосередив увагу на тому, що міський голова був посадовою особою органу місцевого самоврядування і ця посада належала до третьої категорії, як це передбачено Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування". Він не пояснив, чому міського голову не можна було вважати "особою, яка займає виборну посаду в органах влади", а також не посилався на інші нормативно-правові акти чи практику, в яких пояснювалися б відповідні поняття. У Суду це викликає питання в контексті законності втручання, зокрема з точки зору якості закону.

24. Проте Суд не вважає за необхідне ухвалювати рішення щодо цього, оскільки відповідне втручання у будь-якому випадку не відповідало вимозі пропорційності. Зокрема, встановивши, що декларації посадових осіб третьої категорії не були публічними, суди зупинилися на цьому та не намагалися розглянути співвідношення між інтересом заявника в доступі до суспільно важливої інформації та будь-яким іншим інтересом, зокрема, можливою необхідністю захисту приватного життя відповідних осіб. Суд зауважує, що встановлення такого балансу також було необхідним відповідно до національного законодавства, як вбачається з формулювання статті 6 Закону "Про доступ до інформації", згідно з яким будь-яке обмеження доступу до інформації мало оцінюватися в контексті трьох критеріїв, наведених у цьому положенні (див. пункт 4).

З огляду на це Суд не може не дійти висновку, що такий підхід національних судів виключав будь-яку належну оцінку права заявника на свободу вираження поглядів у ситуації, коли обмеження його журналістської діяльності, яка мала на меті сприяти дискусії щодо питання, яке становило загальний інтерес, потребувало б спеціального обґрунтування.

25. Стосовно запиту заявника від квітня 2013 року Суд зауважує, що як національні органи влади, так і суди погодилися, що на той момент частина шоста статті 6 Закону "Про доступ до інформації" з внесеними до неї змінами чітко передбачала, що інформація фінансового характеру з декларацій посадових осіб органів місцевого самоврядування була публічною (на відміну від іншої, особистої інформації, яка також містилася в деклараціях). Разом із цими положеннями, частина сьома статті 6 цього Закону передбачала, що обмеженню підлягала інформація, а не весь документ, і якщо документ містив як інформацію з обмеженим доступом, так і з необмеженим, мала бути надана інформація з необмеженим доступом. Проаналізувавши обидва положення, національні суди надали заявнику доступ лише до інформації з декларацій з необмеженим доступом, а не до самих документів.

26. На думку Суду, попри дещо заплутане формулювання частини сьомої статті 6 вказаний підхід не можна назвати явно необґрунтованим. Виходячи з цього, а також оскільки відповідне обмеження було покликане захищати приватне життя, Суд готовий визнати, що критерії законності та законної мети були дотримані у цій справі. Проте він вважає, що підхід національних судів був надто формалістичним та обмежувальним, оскільки, в принципі, мала існувати можливість задовольнити запит заявника, наприклад, шляхом надання декларацій із видаленими персональними даними з метою збереження прав відповідних осіб відповідно до статті 8 Конвенції (див. рішення у справі "Володимир Торбіч проти України" [Комітет] (Volodymyr Torbich v. Ukraine) [Committee], заява № 14957/13, пункт 30, від 13 липня 2023 року). Встановивши це, Суд враховує аргумент заявника, що йому були потрібні копії оригіналів декларацій, а не витяги з них, щоб мати достовірну інформацію з першоджерела для уникнення будь-яких фальсифікацій, оскільки це відповідало обов’язкам та відповідальності, пов’язаним з функцією журналіста, і подальшому обов’язку дотримування принципів відповідальної журналістики (див., наприклад, рішення у справі "Пентікайнен проти Фінляндії" [ВП] (<...>) [GC], заява № 11882/10, пункт 90, ЄСПЛ 2015). Хоча оприлюднення у засобах масової інформації копій декларацій або інформації фінансового характеру з них могло бути важливим фактором для оцінки пропорційності (залежно від фактичної форми, в якій вони оприлюднювалися), той факт, що жодна зі сторін не надала посилань або копії таких публікацій, не дає Суду взяти їх до уваги. З огляду на наведені міркування Суд вважає, що обмеження свободи вираження поглядів заявника не було пропорційним законній меті, яка переслідувалася.

27. Отже, було порушено статтю 10 Конвенції у зв’язку з обома запитами заявника.

28. Заявник стверджував, що встановлення порушення його прав за статтею 10 Конвенції становитиме достатню справедливу сатисфакцію.

29. Уряд стверджував, що не було підстав присуджувати будь-яке відшкодування заявнику.

30. Суд погоджується, що порушення статті 10 Конвенції мало завдати заявнику моральної шкоди. З огляду на позицію заявника у зв’язку з цим Суд доходить висновку, що встановлення порушення саме собою становитиме достатню справедливу сатисфакцію за цим пунктом.

1. Вирішує об’єднати заяви.

2. Оголошує заяви прийнятними.

3. Постановляє, що було порушено статтю 10 Конвенції.

4. Постановляє, що встановлення порушення саме собою становить достатню справедливу сатисфакцію будь-якої моральної шкоди, завданої заявнику.

Учинено англійською мовою та повідомлено письмово 18 квітня 2024 року відповідно до пунктів 2 і 3 правила 77 Регламенту Суду.