ЄВРОПЕЙСЬКИЙ СУД З ПРАВ ЛЮДИНИ
П’ята секція
РІШЕННЯ
Справа "Лещенко проти України" (Заяви № 14220/13 та № 72601/13)
| СТРАСБУРГ 21 січня 2021 року |
Автентичний переклад
Це рішення є остаточним, але може підлягати редакційним виправленням.
У справі "Лещенко проти України"
Європейський суд з прав людини (п’ята секція), засідаючи комітетом, до складу якого увійшли:
Стефані Моро-Вікстром (<...>), Голова,
Йован Ілієвський (<...>),
Арнфінн Бордсен (<...>), судді,
та Мартіна Келлер (<...>), заступник Секретаря секції,
з огляду на:
дві заяви (№ 14220/13 та № 72601/13), які 19 лютого та 15 листопада 2013 року відповідно подав до Суду проти України на підставі статті 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) громадянин України п. Сергій Анатолійович Лещенко (далі - заявник),
рішення повідомити Уряд України (далі - Уряд) про заяву,
зауваження сторін,
після обговорення за зачиненими дверима 10 грудня 2020 року
постановляє таке рішення, що було ухвалено у той день:
ВСТУП
1. Заявник, журналіст, стверджував за статтею 10 Конвенції про порушення його права одержувати та передавати інформацію, оскільки йому було відмовлено у доступі до інформації та документів, які він, як стверджувалося, потребував для своєї роботи.
ФАКТИ
2. Заявник народився у 1980 році і проживає у м. Києві. У першій заяві заявника його представляв п. Е. Марков, який на час подання зауважень та вимог щодо справедливої сатисфакції був юристом, що здійснював свою юридичну діяльність у м. Одесі. У другій заяві заявника спочатку представляв п. Е. Марков, а потім пані Т. Олексіюк - юрист, яка практикує у м. Києві.
3. Уряд України (далі - Уряд) представляв його Уповноважений, на останніх етапах провадження п. І. Ліщина.
4. Факти справи, надані сторонами, можуть бути узагальнені таким чином.
5. На момент подій заявник працював журналістом інтернет-видання "Українська правда" та був добре відомий завдяки своїм журналістським розслідуванням і численним публікаціям, які стосувалися української політики та тверджень про наявність корупції у вищих ешелонах влади, насамперед причетність до неї колишнього Президента України Віктора Януковича та його родини.
I. ПЕРША ЗАЯВА
А. Події, що передували справі
6. "Межигір’я" було резиденцією тодішнього Президента України В. Януковича, надана йому державою у 2002 році. Воно займає 140 гектарів і перебувало у державній власності до 2007 року, коли більша його частина (136,6 гектарів) була приватизована двома компаніями. У 2010 році п.Янукович придбав у власність 1,76 гектарів землі "Межигір’я", яка перебувала у державній власності.
7. За результатами проведення журналістського розслідування обставин продажу державної резиденції інтернет-видання "Українська правда" опублікувало низку документів, які, як стверджувалося, свідчили про зв’язок між двома згаданими компаніями та родиною і близькими друзями п. Януковича.
В. Запити на інформацію заявника
8. 31 травня 2011 року, посилаючись на частину п’яту статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" , яка гарантувала публічний доступ до інформації, пов’язаної з розпорядженням державним і комунальним майном (див. пункт 36), заявник звернувся до Вишгородської районної державної адміністрації, місцевого органу державної влади, де знаходилося "Межигір’я" (далі - місцева державна адміністрація), із запитом, в якому просив надати таке:
(і) документи та дозволи, надані місцевою державною адміністрацією, які стали підставою для укладення договору купівлі-продажу землі між п. Януковичем і місцевою державною адміністрацією у 2010 році;
(іі) сам договір купівлі-продажу землі; та
(ііі) детальні відомості щодо вартості, за яку земля була продана п. Януковичу.
Заявник зазначив, що встановив факт придбання п. Януковичем землі у 2010 році, оскільки у своїй декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання за 2009 рік він вказав цю ділянку як орендовану, тоді як у декларації за 2010 рік - як приватну власність.
9. Того ж дня заявник звернувся з аналогічним запитом до Адміністрації Президента України.
10. 29 червня 2011 року місцева державна адміністрація підтвердила, що у 2010 році між п. Януковичем і місцевою державною адміністрацією було укладено договір купівлі-продажу земельної ділянки площею 1,76 гектарів, а також зазначила про дотримання усіх погоджувальних процедур. На цій ділянці також знаходився будинок, який належав п. Януковичу. Водночас місцева державна адміністрація відмовилася надати заявнику будь-яку додаткову інформацію або документи. Вона також зазначила, що запитувана інформація стосувалася майна, інших прав та захищених інтересів третьої сторони і законом заборонялося втручатися в особисте та сімейне життя інших осіб. У зв’язку з цим місцева державна адміністрація посилалася на статті 8 та 17 Конвенції , а також на Резолюцію 1165 (1998) Парламентської Асамблеї Ради Європи (далі - Резолюція ПАРЄ, див. пункт 42).
11. Пізніше заявник подав ще два запити до місцевої державної адміністрації, у задоволенні яких було зрештою відмовлено на подібних підставах.
12. 06 червня 2011 року Адміністрація Президента України також відмовила у наданні заявнику запитуваної інформації, зазначивши, що запит заявника на інформацію міг розглядатися як втручання в особисте життя, і це було порушенням статті 32 Конституції України (див. пункт 34). Заявника закликали поважати особисте життя інших осіб. У відповіді було наведено посилання на Резолюцію ПАРЄ та Конвенцію.
С. Провадження в національних судах
13. Заявник звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом проти місцевої державної адміністрації. Заявник вимагав визнати відмову місцевої державної адміністрації у наданні інформації протиправною та зобов’язати надати інформацію, яку він запитував 31 травня 2011 року. Заявник наголосив, що запитувана інформація стосувалася розпорядження державним майном, а не особистого життя п. Януковича, і у зв’язку з цим надання інформації про умови передання державної землі особі не могло розглядатися як втручання в особисте життя цієї особи, тим більше, коли ця особа була Президентом України.
Посилаючись на численну практику Суду щодо статті 10 Конвенції , заявник стверджував, inter alia, що сфера приватного життя політиків була меншою, ніж у пересічних громадян. Він також посилався на низку рішень Суду щодо права преси одержувати та передавати інформацію з питань, що становлять суспільний інтерес. Наприклад, він вказав, що в рішенні у справі "Видавництво "Плон" проти Франції" (Editions Plon v. France), заява № 58148/00, ЄСПЛ 2004-IV) Суд встановив порушення статті 10 Конвенції у зв’язку з непропорційними заходами, вжитими для захисту приватного життя колишнього президента та його сім’ї. Заявник зазначив, що в Резолюції ПАРЄ йдеться про діяльність, подібну до папараці, а не про законний збір документів журналістами.
14. 19 грудня 2011 року суд першої інстанції ухвалив постанову не на користь заявника. Він дійшов висновку, що у відповідних правовідносинах місцева державна адміністрація виступала не як суб’єкт владних повноважень, а як учасник цивільних правовідносин. У цьому контексті суд процитував визначення публічної інформації, наведене у статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" (див. пункт 36), і дійшов висновку, що державна адміністрація не "створювала" відповідну інформацію.
Посилаючись, зокрема, на статтю 32 Конституції України, статтю 301 Цивільного кодексу України та частину другу статті 11 Закону України "Про інформацію" (див. пункти 34, 35 та 38), суд постановив, що запитувана інформація була конфіденційною, оскільки стосувалася приватного життя фізичної особи, п. Януковича, і тому не могла бути поширена без його попередньої згоди, яку заявник не отримав. Суд також звернув увагу на те, що законодавство не містило вичерпного переліку конфіденційної інформації, та вказав, що відповідно до статті 21 Закону України "Про інформацію" відомості про фізичних осіб були конфіденційними (див. пункт 38).
Посилаючись на Резолюцію ПАРЄ, суд також зазначив, що стаття 10 Конвенції не повинна розглядатися як така, що дозволяє пресі втручатися в приватне життя осіб у контексті права суспільства одержувати інформацію про публічних осіб. Він також зазначив, що право на приватне життя, закріплене у статті 8 Конвенції , має бути захищеним не лише від будь-якого втручання органів державної влади, але й від будь-якого втручання приватних осіб чи інститутів, у тому числі засобів масової інформації. Обсяг свободи однієї фізичної особи закінчувався там, де починалися права іншої фізичної особи. Насамкінець суд зазначив, що право на захист приватного та сімейного життя гарантувалося кожній особі, незалежно від рівня її публічності у суспільстві. У зв’язку з цим суд процитував положення Конституції України, що гарантує рівність усіх громадян (див. пункт 34).
15. Заявник звернувся з апеляційною скаргою, посилаючись головним чином на ті самі аргументи, що й у своїй позовній заяві. Крім того, він вказав, що суд першої інстанції не розглянув його ключовий аргумент, що запитувані інформація та документи стосувалися розпорядження державним майном і, таким чином, згідно із законом, а саме, частиною п’ятою статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" , місцевій державній адміністрації як розпоряднику цією інформацією було заборонено відмовляти громадськості у доступі до неї.
Заявник також скаржився на те, що аналіз і посилання на національне законодавство та міжнародні документи судом першої інстанції були неправильними. Зокрема, він зазначив, що з формулювання положення Конституції України, яке гарантує право на особисте життя та на яке посилався суд першої інстанції, можна чітко зрозуміти, що це право не було абсолютним. Крім того, незважаючи на висновок, що відповідна інформація не була "створена" місцевою державною адміністрацією як суб’єктом владних повноважень у розумінні статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" , суд не розглянув, чи відповідала все одно така інформація тлумаченню публічної інформації згідно з цим положенням, як інформація, що в будь-якому випадку "знаходилася у володінні" державної адміністрації (див. пункт 36).
16. 15 березня 2012 року Київський апеляційний адміністративний суд (далі - апеляційний суд) підтримав висновки суду першої інстанції, вважаючи запитувану інформацію конфіденційною. Наведене в ухвалі обґрунтування було головним чином ідентичним обґрунтуванню суду першої інстанції.
17. Заявник звернувся з касаційною скаргою, посилаючись по суті на ті самі аргументи.
18. 20 листопада 2012 року Вищий адміністративний суд України, посилаючись на обґрунтування судів нижчих інстанцій, підтримав їхні рішення.
II. ДРУГА ЗАЯВА
19. 03 липня 2012 року Верховна Рада України прийняла Закон України "Про засади державної мовної політики" . Закон України вніс зміни до правил використання української, російської та інших мов і, зокрема, розширив сфери суспільного життя, в яких дозволялося використання російської мови. Закон України та регульовані ним питання викликали бурхливі публічні дискусії.
20. У липні 2012 року заявник опублікував дві статті щодо політичних подій, пов’язаних з обговоренням законопроєкту, який зрештою був прийнятий як Закон України. Раніше, у липні 2011 року, заявник також опублікував інтерв’ю з колишнім Президентом України, частково присвячене мовній політиці.
21. П’ятдесят один народний депутат подав до Конституційного Суду України два подання щодо відповідності Конституції України цього Закону. У першому поданні вони насамперед стверджували, що була порушена встановлена Конституцією України процедура розгляду та прийняття Закону, оскільки не були дотримані вимоги, встановлені Регламентом Верховної Ради України та Законом України "Про комітети Верховної Ради України" . У другому поданні депутати насамперед стверджували про неконституційність змісту Закону на тій підставі, що він змінював статус української мови, встановлений Конституцією України, та в ньому неправильно тлумачилася та застосовувалася Європейська хартія регіональних мов або мов меншин.
22. У листопаді 2012 року заявник звернувся до Конституційного Суду України із запитом про надання йому копії конституційного подання щодо відповідності Конституції України Закону України "Про засади державної мовної політики" . Як вбачається, запит стосувався першого із двох вказаних подань. Заявник зазначив, що був журналістом інтернет-видання "Українська правда", працював над журналістськими розслідуваннями та публікаціями з питань, що становили суспільний інтерес, і тому потребував інформації, необхідної для роботи над матеріалом. Він додав, що запитувана інформація становила великий суспільний інтерес.
23. Запит заявника на інформацію було подано за формою, доступною на вебсайті Конституційного Суду України, яка містила такі поля, що підлягали заповненню: ім’я запитувача, його адреса та контактні дані, а також опис запитуваної інформації.
24. 16 листопада 2012 року Секретаріат Конституційного Суду України відповів, зазначивши, що запитувана інформація не могла бути надана, оскільки стосувалася здійснення конституційного провадження на стадіях, які передували прийняттю рішення. Розпорядженням від 30 серпня 2011 року (див. пункт 40) Голова Конституційного Суду України, діючи відповідно до статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" (див. пункт 36), обмежив доступ до цієї інформації.
25. Заявник звернувся до адміністративних судів, вимагаючи визнати відмову Конституційного Суду України у наданні інформації протиправною. Він стверджував, що запитувану інформацію не можна було вважати "інформацією для службового користування" у розумінні статті 9 Закону України "Про доступ до публічної інформації" (див. пункт 37), оскільки конституційне подання не було внутрішньою кореспонденцією, до якої застосовувалося це положення, і в будь-якому випадку не було доведено, що шкода від поширення цієї інформації перевищить суспільний інтерес у ній.
У Розпорядженні Голови Конституційного Суду України, яким певній інформації було надано гриф лише "Для службового користування" (див. пункт 40), не було нічого зазначено про конституційні подання. Загалом згідно з Розпорядженням гриф "Для службового користування" надавався інформації, створеній Конституційним Судом України, його суддями та його Секретаріатом. Це не стосувалося конституційних подань. Ніщо не свідчило про шкоду від поширення такої інформації, яка, на думку заявника, становила великий суспільний інтерес. Отже, відмова у наданні інформації була порушенням національного законодавства та статті 10 Конвенції .
26. 25 січня 2013 року Окружний адміністративний суд міста Києва відмовив у задоволенні позову заявника, вважаючи, що відмова Конституційного Суду України в наданні інформації була правомірною. Адміністративний суд процитував статті 6 та 9 Закону України "Про доступ до публічної інформації" (див. пункти 36 і 37) і зауважив, що відмова Конституційного Суду України в наданні інформації ґрунтувалася на Розпорядженні його Голови (див. пункт 40), яке перебувало у відкритому доступі на вебсайті суду. Адміністративний суд послався на пункт 1 переліку відомостей, затверджений цим Розпорядженням, та зазначив, що конституційні подання містили персональні дані громадян і використовувалися в процесі підготовки рішень Конституційного Суду України. Адміністративний суд також посилався на положення Регламенту Конституційного Суду України, що учасники конституційного провадження мали право на доступ до матеріалів справи (див. пункт 39). Адміністративний суд тлумачив це положення так, що доступ до матеріалів могли мати лише учасники провадження. Адміністративний суд обґрунтував це тим, що конституційні подання були невід’ємною частиною матеріалів справи конституційного провадження, і не могли бути відокремлені від них.
27. Заявник подав апеляційну скаргу. У своїх доводах у судах вищих інстанцій він, по суті, посилався на ті самі аргументи, що і раніше.
28. 30 січня та 27 березня 2013 року Конституційний Суд України відмовив у відкритті конституційного провадження за поданнями щодо відповідності Конституції України Закону України "Про засади державної мовної політики" (див. пункт 21), не розглянувши їх по суті. Щодо першого "процедурного" подання Конституційний Суд України встановив, що лише до його повноважень входила перевірка відповідності Конституції України Законів України, прийнятих Верховною Радою України; але він не міг перевіряти дотримання процедур, передбачених Регламентом Верховної Ради України та іншим звичайним законодавством. Щодо другого подання "стосовно змісту" суд встановив, що подання було висловленням політичного занепокоєння стосовно статусу української мови, але не містило жодних вагомих аргументів, які б свідчили про неконституційність Закону. Заявник подав приклади трьох публікацій у засобах масової інформації, присвячених цим ухвалам.
29. 21 березня 2013 року апеляційний суд задовольнив апеляційну скаргу заявника, скасував постанову суду першої інстанції, визнав відмову Конституційного Суду України в наданні інформації протиправною та зобов’язав Конституційний Суд України надати запитувану інформацію. Суд обґрунтував це відсутністю підстав для надання конституційним поданням грифу "Для службового користування". Конституційне подання стосувалося питання, що становило суспільний інтерес, а саме: мовної політики, і тому доступ до цієї інформації не міг бути обмежений. Текст подання не був внутрішньою кореспонденцією органу державної влади: воно надійшло від учасника, який ініціював конституційне провадження, і, як таке, його слід було відрізняти від інших матеріалів, які могли міститися в матеріалах справи конституційного провадження. Це вбачалося із формулювання Розпорядження Голови Конституційного Суду України, яким передбачалося надання грифу "Для службового користування" лише матеріалам, створеним судом, його суддями та Секретаріатом, таким чином, не відносячи до них конституційні подання. Апеляційний суд не підтримав посилання суду першої інстанції на Регламент Конституційного Суду України, встановивши, що питання доступу третіх осіб до матеріалів справи регулювалося Законом України "Про доступ до публічної інформації" .
30. Апеляційний суд також посилався на рішення Суду у справі "Угорська Спілка громадських свобод проти Угорщини" (<...>), заява № 37374/05, пункт 37, від 14 квітня 2009 року), згідно з яким відмова в доступі до копії конституційної скарги не могла вважатися необхідною у демократичному суспільстві для захисту персональних даних його авторів, а саме депутатів.
31. Апеляційний суд дійшов висновку, що оскільки народні депутати внесли конституційне подання в порядку виконання своїх посадових обов’язків, інформація, яка містилася в ньому, не могла вважатися конфіденційною. До того ж, у будь-якому випадку частина подання, де містилися такі персональні дані, як адреси та номери телефонів авторів, могла бути видалена.
32. Апеляційний суд встановив, що відмова в поширенні інформації не могла бути виправдана прагненням зберегти авторитет судової влади, оскільки цей орган державної влади не мав стосунку до підстав, у зв’язку з якими учасники провадження звернулися до судів. Розголошення цієї інформації не мало би жодного впливу на авторитет і неупередженість судової влади.
33. 30 травня 2013 року Вищий адміністративний суд України задовольнив касаційну скаргу Конституційного Суду України, скасував постанову апеляційного суду та відмовив у задоволенні позову заявника. Він встановив, що заявник не був учасником конституційного провадження та не мав права на доступ до матеріалів справи, яким був наданий гриф "Для службового користування".
ВІДПОВІДНА НОРМАТИВНО-ПРАВОВА БАЗА
I. ВІДПОВІДНІ НАЦІОНАЛЬНІ ДОКУМЕНТИ
34. Відповідні положення Конституції України передбачають:
"Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом.
Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
...".
"Ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України.
Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. ...".
"Кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань.
Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.".
35.Стаття 301 Кодексу передбачає, що фізична особа має право на особисте життя. Вона має особисте право визначати своє особисте життя і можливість ознайомлення з ним інших осіб.
С. Закон України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року (далі - Закон України "Про доступ до публічної інформації")
36. Відповідні положення Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачають:
"1. Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом
2. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.".
"1. Інформацією з обмеженим доступом є:
(i) конфіденційна інформація;
(ii) таємна інформація та
(iii) службова інформація.
2. Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
(i) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
(ii) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; та
(iii) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
3. Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо він правомірно оприлюднив її раніше.
4. Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо немає законних підстав для обмеження у доступі до такої інформації, які існували раніше.
5. Не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.
6. Не належать до інформації з обмеженим доступом декларації про доходи осіб та членів їхніх сімей, які:
(i) претендують на зайняття чи займають виборну посаду в органах влади та
(ii) обіймають посаду державного службовця, службовця органу місцевого самоврядування першої або другої категорії.
7. Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.".
"2. Розпорядники інформації …, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.".
37. Стаття 9 передбачає обмежений доступ до інформації, якій присвоєний гриф "для службового користування", а саме: внутрівідомчої службової кореспонденції, доповідних записок, рекомендацій, якщо вони пов’язані з розробкою напряму діяльності органів державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень. Запити про доступ до такої інформації повинні розглядатися відповідно до трискладового тесту, наведеного у частині другій Закону (див. пункт 36).
D. Закон України "Про інформацію" 1992 року
38. Відповідні положення Закону України передбачають:
Стаття 11 - Інформація про фізичну особу
"1. Інформація про фізичну особу (персональні дані) - відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована ...
2. Не допускаються збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та захисту прав людини. До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров’я, а також адреса, дата і місце народження.
...".
Стаття 21 - Інформація з обмеженим доступом
"...
2. Конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб’єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом ...
...".
II. РІШЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
39. У пункті 2 параграфу 34 Регламенту Конституційного Суду України у редакції, чинній на момент подій, зазначено, що учасники конституційного провадження (визначені в Законі України "Про Конституційний Суд України" як суб’єкти права на конституційне подання і конституційне звернення, їхні представники, а також залучені до участі у розгляді справи органи та посадові особи, свідки, експерти та перекладачі) мали право ознайомлюватися з матеріалами справи.
40. 30 серпня 2011 року Голова Конституційного Суду України видав Розпорядження № 57/2011, затвердивши перелік відомостей, доступ до яких був обмежений:
"Перелік відомостей, створених у Конституційному Суді України, які містять службову інформацію і яким надається гриф "Для службового користування"
1. Відомості щодо конституційних подань та конституційних звернень на всіх стадіях конституційного провадження, які передують прийняттю рішень:
- аналіз, узагальнення, доповідні записки, науково-експертні висновки, проекти рішень, попередні висновки, запити суддів та матеріали їх виконання, ухвали колегій суддів, доручення судді щодо підготовки ухвал, рішень, висновків та матеріали про їх виконання, державні книги реєстрації актів Конституційного Суду України та інша інформація, створена суддями Конституційного Суду України, структурними підрозділами Секретаріату Конституційного Суду, а також стенограми і протоколи засідань та пленарних засідань Конституційного Суду України;
...".
Відомостям, зазначеним у пунктах 2-4 переліку, також надавався гриф "Для службового користування", а саме: (i) внутрівідомчій службовій кореспонденції щодо розроблення напрямів діяльності суду; (ii) інформації стосовно інформаційної безпеки, а також здійснення внутрівідомчої роботи щодо надання допуску до таємної інформації та мобілізаційної роботи; та (iii) інформації щодо охорони об’єктів суду та його захищених ліній зв’язку.
41. 24 липня 2014 року Голова Конституційного Суду України затвердив новий перелік відомостей, яким надавався гриф "Для службового користування". Матеріали щодо справ, які перебували на розгляді суду, були вилучені з переліку. Конституційний Суд України почав систематично публікувати на своєму вебсайті конституційні звернення, подані громадськими діячами (зокрема, Президентом України та народними депутатами).
III. ВІДПОВІДНІ МІЖНАРОДНІ МАТЕРІАЛИ
42. У відповідних частинах Резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи від 25 грудня 2008 року № 1165 щодо права на приватність зазначено:
"6. Асамблея усвідомлює, що приватність особи часто порушується навіть у країнах, де існує спеціальне законодавство для її захисту, оскільки інформація про приватне життя стала дуже прибутковим товаром для певних видів засобів масової інформації. Потерпілими у більшості випадків стають громадські діячі, оскільки подробиці їхнього приватного життя стимулюють продаж продукції. Водночас громадські діячі повинні усвідомлювати, що становище, яке вони займають у суспільстві,- у більшості випадків за власним вибором - автоматично збільшує тиск на їхню приватність.
7. Громадські діячі - це особи, які обіймають посади державної служби та/або використовують державні ресурси, та, у більш широкому сенсі, всі ті, хто відіграє роль у громадському житті, чи то в політичній, економічній, мистецькій, соціальній, спортивній чи будь-якій іншій сфері.
8. Часто через однобічне тлумачення права на свободу слова та самовираження, гарантованого статтею 10 Європейської конвенції про захист прав людини , засоби масової інформації порушують приватність осіб, посилаючись на право їхніх читачів знати все про громадських діячів.
9. Певні факти, пов’язані з приватним життям громадських діячів, зокрема політиків, дійсно можуть цікавити громадян, і тому законно інформувати про них читачів, які також є виборцями.
10. Тому необхідно знайти спосіб встановити баланс між реалізацією двох основоположних прав, які гарантуються Європейською конвенцією про захист прав людини: права на повагу до приватного життя та права на свободу вираження поглядів.".
ПРАВО
I. ОБ’ЄДНАННЯ ЗАЯВ
43. Беручи до уваги схожість предмета заяв, Суд вважає за доцільне розглянути їх спільно в одному рішенні.
44. Заявник скаржився на те, що відмова органів державної влади надати йому доступ до інформації, про яку він запитував, становила порушення його прав за статтею 10 Конвенції , яка передбачає:
"1. Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.
2. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.".
А. Прийнятність
1. Доводи сторін
(а) Уряд
(і) Відсутність суттєвої шкоди: у зв’язку з обома заявами
45. Уряд стверджував, що в обох випадках заявник не зазнав суттєвої шкоди. Він був відомим журналістом і восени 2014 року навіть став народним депутатом. Хоча запитувана ним інформація викликала інтерес у суспільства, вона безпосередньо не стосувалася заявника. Він був лише одним із багатьох журналістів, які хотіли отримати цю інформацію. Незалежно від того, чи було йому надано таку інформацію чи відмовлено у її наданні, це не могло заподіяти йому будь-якої матеріальної чи моральної шкоди.
46. Щодо другої заяви поведінка заявника вказувала, що запитувана ним інформація мала для нього невелике значення (див. пункт 50).
47. Також були об’єктивні умови для застосування правила "відсутності суттєвої шкоди". Зокрема, існувала усталена практика щодо права на одержання інформації та свободу інформації. У 2014 році внаслідок протестів "Євромайдану", в яких заявник брав активну участь, в Україні змінився Уряд. У результаті цих змін маєток "Межигір’я" було повернуто державі, а його колишній власник, колишній Президент України В. Янукович, був оголошений у розшук у зв’язку з кримінальними обвинуваченнями. Внаслідок цього обставини приватизації маєтку більше не становили "особливого інтересу" для українського суспільства.
48. Щодо другої заяви також були дотримані об’єктивні умови для застосування цього правила. Хоча Закон України "Про засади державної мовної політики" справді викликав суспільний інтерес, але нетривалий процес перегляду відповідності його Конституції України - ні. Передчасний запит заявника на інформацію щодо цього провадження не мав суттєвих наслідків. У своїй практиці Суд встановив, що повага до прав людини не вимагала від Суду продовжувати розгляд заяв, коли відповідне законодавство змінилося і скарга до Суду представляла виключно історичний інтерес (посилання на рішення у справі "Леже проти Франції" (вилучення з реєстру) (<...>), заява № 19324/02, пункт 51, від 30 березня 2009 року, та ухвалу щодо прийнятності у справі "Іонеску проти Румунії" (Ionescu v. Romania), заява № 36659/04, пункт 39, від 01 червня 2010 року).
(іі) Застосовність статті 10 Конвенції та стверджуване зловживання правом на подання заяви у зв’язку з другою заявою
49. Уряд стверджував, що заявник не переслідував жодної справді важливої мети, вимагаючи інформацію від Конституційного Суду України. У своєму запиті на інформацію заявник не вказав жодної такої мети, лише зазначив, що запитувана інформація становила суспільний інтерес (див. пункт 22). Він ніколи конкретно не пояснював, чому ця інформація була необхідна для реалізації його права на свободу вираження поглядів. Заявник не публікував жодної статті з цього питання, і був відомий своїми статтями з критикою високопосадовців. Коли національне законодавство обмежувало доступ до певної інформації протягом конкретного періоду часу, у цій справі протягом конституційного провадження, саме запитувач мусив пояснити, чому інформація була необхідна невідкладно. Заявник не довів існування такої невідкладності.
50. У задоволенні запиту заявника на інформацію було відмовлено, оскільки відповідне конституційне провадження перебувало на стадії, яка передувала прийняттю рішення. Заявник міг повторно звернутися, щойно провадження у справі завершилося або після внесення змін до правил Конституційного Суду України щодо поширення інформації (див. пункти 28 та 41); проте він цього не зробив. На думку Уряду, це вказувало, що метою заявника було не одержання інформації, а "покарання" Конституційного Суду України за первинну відмову у наданні інформації шляхом встановлення порушення Європейським судом з прав людини, отримання відшкодування шкоди та використання остаточного рішення Європейського суду для політичних цілей. Таким чином, Уряд стверджував, що дії заявника становили зловживання правом на подання індивідуальної заяви.
(b) Заявник
51. Заявник стверджував, що як із суб’єктивної, так і об’єктивної точок зору критерій "відсутності суттєвої шкоди" був незастосовний у його справі. Також не було зловживання правом на подання заяви.
52. Заявник прагнув одержати інформацію для своєї роботи як журналіст та "громадський наглядач" стосовно питань, що мали велике значення для суспільства, і для цього витратив багато часу та грошей на розгляд справ у судах. Зокрема, питання мовної політики мало особливе соціальне значення в Україні, де з моменту проголошення незалежності у 1991 році статус російської мови був предметом інтенсивних публічних дискусій. Було також порушено питання імплементації в Україні Європейської хартії регіональних мов або мов меншин. Ці питання мали конкретний вплив на засоби масової інформації, зокрема аудіовізуальні медіа, на які поширювалися норми мовної політики. Запитувана заявником інформація була готовою та доступною.
53. Стосовно суб’єктивного критерію заявник зазначив, що на момент подій він був відомим журналістом, який прославився своєю роботою у сфері української політики, зокрема вивченням питання корупції у вищих ешелонах влади. Для такої роботи була необхідна інформація, у тому числі з офіційних джерел. У період з 2010 до 2012 року він опублікував понад 200 статей в "Українській правді", найпопулярнішому українському інтернет-виданні, а також публікував статті щодо мовної політики.
54. Стосовно його першої заяви заявник стверджував, що його підозри в існуванні корупції під час приватизації маєтку "Межигір’я" не могли бути обґрунтовані у зв’язку з таємницею, яка охоплювала ці операції, і забороною у доступі до офіційної інформації з цього питання. Хоча заявник не був єдиним журналістом, який цікавився цим питанням, він опублікував найбільше статей на цю тему і був одним із найвідоміших журналістів, які займалися цим питанням, а також брав активну участь у розслідуванні стверджуваної корупції колишнього Президента України В. Януковича. Насправді, наскільки було відомо заявнику, жоден журналіст не звертався до Суду щодо цього. У зв’язку з питанням доступу журналіста до інформації було б неправильно вимагати від нього доведення, що він зазнав будь-якої шкоди особисто, оскільки це було принциповим питанням, і він виконував роль громадського "наглядача".
55. Стосовно його другої заяви заявник заперечив проти твердження Уряду, що його не цікавила мовна політика, та посилався на свої публікації на цю тему (див. пункт 20). Його запит на інформацію не був спонтанним кроком, а скоріше безпосередньо пов’язаним з його спеціалізацією як журналіста. Відмова у наданні інформації перешкодила йому поінформувати громадськість про те, як обрані нею представники впливали на мовну політику.
56. Стосовно об’єктивного критерію, то дійсно існувала практика щодо доступу до інформації, але її не можна було назвати усталеною, і, крім того, на момент подання заяв практики щодо України з цього питання не було. Звичайно, суспільний інтерес до цього питання значно зменшився з 2014 року, коли відповідний маєток було повернуто державі. Доступ до публічної інформації також покращився. Однак не можна сказати, що в Україні більше не виникало проблем у зв’язку з цим або що українська практика відповідала "міжнародним демократичним стандартам". У будь-якому випадку зміна ситуації у 2014 році не могла змінити спосіб, в який органи державної влади та суди відмовили у задоволенні вимог заявника щодо цього і з яким заявник принципово не погоджувався.
57. У справі порушувалося питання загального характеру, і це означало, що "повага до прав людини" вимагала його розгляду незалежно від оцінки індивідуальної шкоди, завданої заявнику.
2. Оцінка Суду
58. Порушене у цій заяві питання виходить за межі особистих інтересів заявника і стосується важливого принципового питання, а саме доступу до інформації у контексті журналістської діяльності. Тому Суд не вбачає підстав відхиляти справу з посиланням на підпункт "b" пункту 3 статті 35 Конвенції (див. рішення у справах "Берладір та інші проти Росії" (Berladir and Others v. Russia), заява № 34202/06, пункт 34, від 10 липня 2012 року, та "Михайлова проти Росії" (Mikhaylova v. Russia), заява № 46998/08, пункт 49, від 19 листопада 2015 року).
(і) Відповідні загальні принципи
59. Суд роз’яснив принципи, які слід застосовувати під час оцінки того, чи є відмова в доступі до інформації втручанням у свободу вираження поглядів в рішенні у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" [ВП] (<...>), заява № 18030/11, пункти 157-170, від 08 листопада 2016 року.
60. Чи становить втручання у права заявника на свободу вираження поглядів відмову у доступі до інформації і якою мірою, слід оцінювати в кожному окремому випадку та з урахуванням конкретних обставин (там само, пункт 157). Для подальшого визначення сфери застосування такого права Суд у згаданій справі з урахуванням нещодавньої практики щодо статті 10 Конвенції посилався на такі критерії: (а) мета запиту на інформацію; (b) характер запитуваної інформації; (c) особлива роль запитувача інформації в "одержанні та поширенні" її серед громадськості; та (d) готовність і доступність запитуваної інформації (там само, пункти 157-170).
61. Суд постановив, що питання застосовності положень Конвенції відноситься до юрисдикції Суду ratione materiae, і на етапі вирішення питання прийнятності має бути здійснений відповідний аналіз, якщо тільки немає конкретної підстави об’єднати його із розглядом справи по суті (див. рішення у справі "Денісов проти України" [ВП] (Denisov v. Ukraine) [GC], заява № 76639/11, пункт 93, від 25 вересня 2018 року). Це також стосується питання застосовності статті 10 Конвенції у справах, пов’язаних з відмовою у задоволенні запитів на інформацію (див. рішення у справах "Студіо Моніторі та інші проти Грузії" (Studio Monitori and Others v. Georgia), заяви № 44920/09 та № 8942/10, пункт 32, від 30 січня 2020 року, та "Центр демократії та верховенства права проти України" (Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine), заява № 10090/16, пункт 48, від 26 березня 2020 року).
62. Суд не вбачає конкретних підстав для об’єднання питання застосовності статті 10 Конвенції із розглядом цієї справи по суті.
(іі) Застосування зазначених принципів у цій справі
63. Насамперед Суд розгляне останні три критерії, наведені у пункті 60, а потім повернеться до першого критерію (мета запиту на інформацію), який вимагає більш детального розгляду у зв’язку з кожною з двох заяв.
64. Суд вважає, що в обох запитах запитувана інформація відповідала критерію суспільного інтересу. У першій заяві вона стосувалася придбання тодішнім Президентом України майна, яке раніше перебувало у державній власності. Те саме можна сказати і про питання, порушене у другій заяві: звернення із конституційним поданням щодо перевірки конституційності змін до мовної політики, внесених Законом України "Про засади державної мовної політики" .
65. Роль заявника як видатного журналіста-розслідувача на момент подій не викликає сумнівів. Твердження Уряду стосовно першої заяви, що заявник був не єдиним журналістом, зацікавленим у цьому питанні (див. пункт 43), лише підтверджує висновок, що відповідна інформація представляла суспільний інтерес, і не применшує ролі заявника.
66. Стосовно другої заяви, як вбачається, незважаючи на зосередження заявника як журналіста здебільшого на повідомленні про корупцію, він також демонстрував інтерес до мовної політики (див. пункт 20 і в якості протилежного прикладу, наприклад, ухвалу щодо прийнятності у справі "Центр демократії та верховенства права проти України" (Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine), заява № 75865/11, пункт 57, від 03 березня 2020 року.
67. Запитувана інформація стосувалася конкретних правочинів з майном і конкретного подання щодо відповідності Конституції України. Немає підстав сумніватися, що інформація була "створена і доступна".
68. Повертаючись наразі до мети запиту на інформацію, заявник переконливо довів, що потребував відповідної інформації для своєї роботи журналіста. У матеріалах справи ніщо не ставить це під сумнів. Насправді заявник регулярно публікував матеріали, які стосувалися обох його запитів на інформацію (див. пункти 5, 20 та 53). У зв’язку з цим Суд повторює, що збір інформації може бути відповідним підготовчим етапом у журналістській діяльності (див. згадане рішення у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" (<...>), пункт 158).
69. Суд також має розглянути аргумент Уряду, що зацікавленість заявника в інформації, яку він вимагав від Конституційного Суду України, була несправжньою, оскільки він не вказав жодних причин для свого запиту на інформацію та повторно не звернувся зі своїм запитом після закінчення конституційного провадження або після внесення змін до правил Конституційного Суду України щодо поширення інформації (див. пункти 49 та 50).
70. Стосовно мети запиту насправді заявник вказав її у своєму запиті, зазначивши, що потребував інформацію для роботи над матеріалом (див. пункт 22). До того ж, в згаданому рішенні у справі "Центр демократії та верховенства права проти України" (Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine), пункт 119) Суд, розглядаючи ті самі положення національного законодавства, встановив, що відповідно до національного законодавства наведення причин не було обов’язковою частиною запиту на інформацію. Насправді, форма запиту на інформацію, надана Конституційним Судом України і використана заявником, не містила конкретного поля для зазначення причин подання запиту (див. пункт 23).