КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
ОКРЕМА (ЗБІЖНА) ДУМКА
судді Конституційного Суду України Олександра Водяннікова стосовно Рішення у справі за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Рейнір Бізнес Груп" щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (щодо представництва прокурором інтересів держави в суді) від 3 грудня 2025 року № 6-р(II)/2025
Томас Джефферсон, захищаючи практику викладення рішення seriatim-1 у листі до судді Вільяма Джонсона від 12 червня 1823 року, писав, що кожен суддя має "обов’язок захищати власне рішення" і не повинен ховатися за думкою суду, оскільки саме індивідуальна відповідальність за тлумачення права є запорукою авторитету правосуддя-2. Ця ідея - що справедливість постає у множині суддівських голосів, а не в одноманітності - становить етичну основу сучасного інституту окремої думки.
__________
-1Seriatim - форма викладення судових рішень, що бере початок із англійської судової традиції пізнього середньовіччя: кожен судця публічно оголошував власну думку. Така традиція грунтувалася на розумінні рівності суддів: кожен з них призначався на однакових умовах і здійснював рівні повноваження, а отже, кожен мав власний голос і обов’язок його озвучити. Ця практика зберігалася у перших десятиліттях існування Верховного Суду США і досі використовується вищими судами Великої Британії. Див. Водянніков О. Роль окремої думки судді в розвитку конституційної юриспруденції. Вісник Національної академії правових наук України. 2016. № 3 (86). С. 16-17; Henderson М. From Seriatim to Consensus and Back again: a Theory of dissent. Supreme Court Review. 2007. P. 292; Austin J. The Law of Citations and Seriatim opinions: Were the ancient Romans and the early Supreme Court on the Right Track? Northern Illinois university Law Review. 2010-2011. Vol. 31. P. 30
-2"Thomas Jefferson to William Johnson, 27 October 1822", Founders Online, National Archives, https://founders.archives.gov/documents/Jefferson/03-19-02-0071. [Original source: The Papers of Thomas Jefferson, Retirement Series, vol. 19, 16 September 1822 to 30 June 1823, ed. J. Jefferson Looney et al. Princeton: Princeton University Press, 2022, pp. 96-100.]
Інститут окремої думки зумовлений фіксувати ті додаткові або альтернативні міркування, які, не ставши частиною мотивувальної частини рішення, мають значення для розуміння його контексту, методології або напрямів подальшого розвитку відповідної конституційної доктрини. На моє переконання, висловлення окремої думки належить до етичних обов’язків судді - коли виникає потреба підтримати, уточнити або розвинути аргументацію Конституційного Суду України (далі - Суд), чи запропонувати іншу перспективу тлумачення конституційних принципів у світлі засадничих цінностей Конституції України.
Хоча окрема думка є єдиною формою особистого висловлення судді, що не підлягає юридичним обмеженням, її межі визначаються стандартами професійної етики. Вона має стосуватися питань, які постали перед Судом у конкретному провадженні, незалежно від того, чи були вони безпосередньо відображені в рішенні, і може надавати цим питанням ширшу конституційну перспективу, формулюючи орієнтири розвитку доктрини та практики конституційного правосудця в дусі верховенства Конституції України.
Я мав можливість ознайомитися з окремими думками колег, суддів Віктора Городовенка і Василя Лемака, висловленими стосовно Рішення у цій справі. У кожній із них простежуються серйозність підходу, глибина аргументації та щире прагнення розвинути конституційний дискурс у межах порушених питань. Незважаючи на відмінності в акцентах і методологічних підходах, ці позиції суттєво збагатили колегіальне обговорення, висвітлили різні аспекти проблематики та дали можливість глибше осмислити як силу, так і межі застосованих Судом аргументів.
Тому ця окрема думка побудована як своєрідний діалог з позиціями колег - із прагненням підтримати ті міркування, що, на моє переконання, важливі для розвитку конституційної доктрини, а також уточнити або доповнити інші аспекти, які потребують додаткового аналітичного розгортання. Адже йдеться не лише про тлумачення окремих конституційних приписів, а про розуміння фундаментальних принципів, що визначають архітектоніку конституційного ладу України.
Окрема (збіжна) думка судді-доповідача у цій справі Віктора Городовенка переконливо підкреслює важливість дотримання принципу поділу влади, уникнення відродження доктрини "загального нагляду" та потребу чітких законодавчих меж повноважень прокуратури. Її сильною стороною є методологічна зрозумілість та послідовне тлумачення статті 131-1 Конституції України в контексті реформи 2016 року.
Суддя Василь Лемак у своїй Окремій (розбіжній) думці переконливо звертає увагу на функціональну складність захисту публічного інтересу, особливо у сферах, у яких інституційна спроможність органів влади є нерівномірною. Її перевага - у наголошенні на динамічності категорії "інтересу держави" та ризиках надмірного формалізму. Окрема думка судді Лемака вирізняється високою доктринальною культурою викладу та гуманістичною спрямованістю, привертає увагу до соціальної місії держави, до значення принципу доброго врядування та до специфічних викликів, зумовлених умовами воєнного часу. Ці акценти, безперечно, збагачують дискусію щодо конституційної ролі прокуратури. Разом із тим ці позиції містять ризик більш ширшого тлумачення повноважень прокуратури, що може опосередковано відродити елементи моделі "четвертої гілки влади" та поставити під загрозу конституційну логіку статей 6 і 19 Конституції України. Зокрема, надмірне розширення категорії "виключних випадків" ризикує змістити акцент із юридичної визначеності на міркування практичної доцільності; запропонована модель участі прокуратури може ускладнити дотримання принципу поділу компетенцій, закріпленого у статті 19 Конституції України; а також може ненавмисно відкрити можливість для відтворення контрольних практик, що не узгоджуються з конституційною концепцією прокуратури як органу, інтегрованого, насамперед, у систему кримінальної юстиції.
Ця окрема думка структурована за такими трьома взаємопов’язаними темами, що, на моє переконання, мають ключове значення для розвитку конституційної доктрини у сфері повноважень прокуратури:
1) співвідношення статті 55 і статті 131-1 Конституції України - аналіз меж та взаємодії між правом на судовий захист і повноваженнями прокуратури як учасника процесу;
2) конституційний зміст повноважень прокуратури за статтею 131-1 Конституції України - сутність "виключних випадків", структура представницької функції та її обмеження після реформи 2016 року;
3) принцип демократичної держави та роль прокуратури - межі допустимої участі прокуратури поза сферою кримінальної юстиції, заборона "четвертої гілки влади" та патерналізму.
У своїй окремій думці я не зупинятимусь на питаннях, пов’язаних з інтеграцією України до Європейського Союзу, хоча вони, безумовно, становлять важливий контекст конституційної еволюції держави. Обмежуся лише констатацією того, що ухвалене Рішення відкриває суттєву перспективу для подальшого розвитку інституційної моделі української прокуратури відповідно до європейських стандартів, сприяє зміцненню демократичних засад публічної влади та є вагомим кроком на шляху забезпечення ефективного виконання Копенгагенських критеріїв, зокрема у частині верховенства права та належного функціонування судової системи.
Отже, на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України", § 74 Регламенту Конституційного Суду України вважаю за потрібне викласти окрему (збіжну) думку щодо Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Рейнір Бізнес Груп" щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (щодо представництва прокурором інтересів держави в суді) від 3 грудня 2025 року № 6-р(II)/2025 (далі - Рішення).
1. Співвідношення статті 55 і статті 131-1 Конституції України
Права і свободи людини і громадянина захищаються судом; кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частини перша, друга статті 55 Конституції України). Цими приписами закріплено право на судовий захист як одну з основоположних конституційних гарантій, що становить складову принципу правовладдя (верховенства права). З огляду на це постає потреба з’ясувати, яким чином інші приписи Конституції України, що визначають організацію та межі публічної влади, впливають на реалізацію права на судовий захист, гарантованого статтею 55 Основного Закону України.
Суд у Рішенні виходив з того, що приписи Конституції України є взаємопов’язаними та мають тлумачитися у системному зв’язку. За принципом системної єдності приписів Конституції України-3 її норми, якими визначається інституційна організація публічної влади, підлягають оцінці з огляду на їх вплив на реалізацію та захист конституційних прав і свобод.
__________
-3 Див. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційною скаргою Плескача В’ячеслава Юрійовича щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 57 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" (щодо оприлюднення актів органів адвокатського самоврядування); Окрему (збіжну) думку судді Конституційного Суду України Олександра Водяннікова стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційною скаргою Плескача В’ячеслава Юрійовича щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 57 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" (щодо оприлюднення актів органів адвокатського самоврядування).
Припис пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, яким визначено повноваження прокуратури здійснювати представництво інтересів держави в суді, має розглядатися у взаємозв’язку зі статтею 55 та частиною другою статті 129 Конституції України. Законодавче регулювання представництва інтересів держави прокурором у суді формує правове середовище здійснення правосуддя та безпосередньо впливає на умови реалізації права на судовий захист. Відтак таке регулювання не може вважатися нейтральним з погляду конституційних гарантій людських прав і свобод. Недотримання інституційної моделі, закріпленої пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, може призводити до порушення процесуальної рівності сторін та впливати на реальність і ефективність судового захисту. Саме тому Суд виснував, що "приписи пункту 3 частини першої статті 131-1, статті 55 Конституції України разом із приписами частини другої її статті 129 суттєво впливають на конституційну модель судового захисту прав і свобод людини і громадянина. У межах цієї моделі право особи на судовий захист пов’язане з установленим Основним Законом України обмеженим і субсидіарним характером здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді. Законодавче регулювання, яке виходить за ці межі, може становити втручання у право на судовий захист" ( абзац п’ятий пункту 2 мотивувальної частини Рішення ).
Отже, пункт 3 частини першої статті 131-1 частина друга статті 129 та стаття 55 Конституції України є взаємопов’язаними елементами єдиної конституційної моделі судового захисту людських прав і свобод, у якій право на судовий захист кореспондує з обмеженим і субсидіарним характером здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді; відтак законодавче порушення конституційних меж такого представництва може становити втручання у зміст права на справедливий суд.
Суд далі розширив цю тезу у Рішенні ( пункти 5 і 8 мотивувальної частини), проте, на моє переконання, саме цей аспект є визначальним у контексті розгляду справи, відкритої за конституційною скаргою. Від того, як окреслено зв’язок між пунктом 3 частини першої статті 131-1 та статтею 55 Конституції України, залежить не лише оцінка меж повноважень прокуратури, а й з’ясування того, чи мало місце втручання у зміст права на судовий захист. Саме тому, на мою думку, ця взаємозалежність мала б бути чітко та повністю викладена на початку мотивувальної частини Рішення - як фундаментальна аналітична рамка для подальшого конституційного тлумачення-4.
Отже, організація судового процесу, включно з визначенням суб’єктів, які можуть брати в ньому участь від імені держави, є складовою конституційної архітектури судового захисту, і відхилення від неї може вплинути на легітимність, незалежність та рівність сторін у процесі. Це пов’язано з тим, що модель судового захисту, закріплена в Конституції, включає не лише організацію судової влади, а й визначає суб’єктний склад та межі участі держави у судовому процесі-5.
__________
-4 Суддя Лемак у своїй Окремій думці висловив позицію, що конституційна скарга в цій справі має ознаки actio popularis ( пункт 3 Окремої думки судді Лемака). Я не можу погодитися з таким висновком. На моє переконання, скарга відповідає трискладовому стандарту, виробленому у практиці Суду - так званому "стандарту справи Плескача" [див. Ухвала Другої колегії суддів Другого сенату Конституційного Суду України про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційною скаргою Плескача В’ячеслава Юрійовича щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу шостого частини сьомої статті 108 Закону України "Про Конституційний Суд України" від 27 листопада 2025 року № 229-2(II)/2025]. Згідно з цим стандартом заявник повинен обґрунтувати: 1) зміст конституційного права, на яке він посилається; 2) спосіб, у який це право було зачеплено; 3) причинно-наслідковий зв’язок між застосуванням оскаржуваного закону та шкодою його праву [докладніше див. Окрема (збіжна) думка судді Олександра Водяннікова стосовно Ухвали Другої колегії суддів Другого сенату Конституційного Суду України про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційною скаргою Плескача В’ячеслава Юрійовича щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу шостого частини сьомої статті 108 Закону України "Про Конституційний Суд України" від 27 листопада 2025 року № 229-2(II)/2025].
Отже, підстав вважати цю конституційну скаргу різновидом actio popularis немає. З огляду на це структура мотивування могла б бути більш переконливою, якби зазначений зв’язок між статтею 55 і пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України був виразно й системно окреслений з самого початку. Це дало б можливість відразу визначити межу для аналізу допустимості втручання у право на судовий захист та легітимності меж представницьких повноважень прокуратури.
-5 У цьому контексті показовою є практика Європейського суду з прав людини щодо вимоги "суду, встановленого законом" у першій частині статті 6 Конвенції. ЄСПЛ послідовно підкреслює, що це поняття охоплює не лише юридичне створення суду, а й дотримання всіх норм внутрішнього права, які регулюють його юрисдикцію, склад, порядок участі посадових осіб і процесуальні гарантії. Як зазначив ЄСПЛ у справі Sokurenko and Strygun v. Ukraine,
"23. Згідно з практикою Суду метою використання терміна "встановлений законом" у статті 6 Конвенції є забезпечення того, "щоб організація судової влади в демократичному суспільстві не залежала від розсуду виконавчої влади, а була врегульована законом, що emanates from Parliament" [див. Zand v. Austria, заява № 7360/76, звіт Комісії від 12 жовтня 1978 року, Decisions and Reports (DR) 15, cc. 70 і 80]. Крім того, у державах із кодифікованою правовою системою організація судової системи також не може бути залишена на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди позбавлені певної свободи тлумачення відповідного національного законодавства (див. Coёme and Others v. Belgium, №№ 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 і 33210/96, § 98, ECHR 2000-VII).
24. Суд також повторно наголошує, що згідно з його усталеною практикою фраза "встановлений законом" охоплює не лише юридичну основу самої "установи правосуддя", але й дотримання цією установою конкретних правил, які регулюють її діяльність. У справі Zand (зазначеній вище) Комісія висловила думку, що поняття "в суд, встановлений законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає "всю організаційну структуру судів, включно з <...> питаннями, що належать до юрисдикції певної категорії судів".
Sokurenko and Strygun v. Ukraine (2006), appl. nos. 29458/04 and 29465/04. URL: https://hudoc.echr.coe. int/eng?i=001-76467
Аналогічний підхід, на моє переконання, має застосовуватися і в конституційному вимірі представництва інтересів держави. Конституція України визначає цю функцію прокуратури, як виключну і субсидіарну. Якщо законодавець надає прокуратурі ширші або інші повноваження, ніж ті, що передбачені пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, участь прокурора в судовому процесі відбувається поза межами моделі, "встановленої Конституцією". У такому разі порушується не лише стаття 19 Конституції України, а й структурний елемент права на судовий захист, оскільки змінюється баланс між сторонами, з’являється додатковий процесуальний суб’єкт, не передбачений конституційною архітектурою, а отже, виникає ризик впливу на справедливість, рівність та неупередженість судового розгляду.
Оспорювані приписи Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами (далі - Закон) самі по собі не суперечать статті 55 Конституції України, однак з точки зору моделі судового захисту, закріпленої в Конституції України, вони містять серйозні структурні дефекти. Такі дефекти вказують на те, що законодавче регулювання у своїй дії системно відхиляється від конституційної моделі судового захисту, створюючи реальні й передбачувані ризики порушення права на справедливий суд. Такі дефекти подібні до тих, що були предметом розгляду в практиці Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
Оцінка відповідності приписів національного законодавства вимогам Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) як питання "конвенційності" не належить до юрисдикції Суду, оскільки це не передбачено статтею 147 Конституції України. Водночас, діючи в дусі принципу дружнього ставлення до міжнародного права-6, Суд взяв до уваги практику ЄСПЛ як авторитетне джерело тлумачення змісту конституційних гарантій, зокрема права на справедливий суд.
ЄСПЛ неодноразово розглядав роль незалежних представників національної юридичної служби-7 - таких, як прокурор, генеральний адвокат, урядовий комісар чи подібні посадові особи - у провадженнях поза сферою кримінального права-8. У цьому зв’язку ЄСПЛ зазначав, що сам по собі факт участі такої посадової особи у провадженні не породжує питань за статтею 6 Конвенції-9. З огляду на особливість юрисдикції ЄСПЛ, при розгляді ролі представників національної юридичної служби у конкретному провадженні, вирішальним для ЄСПЛ є фактична роль, яку така посадова особа відіграє у конкретному процесі, та її вплив на справедливу рівновагу між сторонами.
__________
-6 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини п’ятої статті 21 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" (справа про завчасне сповіщення про проведення публічних богослужінь, релігійних обрядів, церемоній та процесій) від 8 вересня 2016 року № 6-рп/2016.
-7 Термін, використовуваний ЄСПЛ у своїй практиці. Див. Kramareva v. Russia (2022), по. 4418/18 URL: https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-215357
-8 Див. напр. Todorov v. Bulgaria (dec.), no. 39832/98 (2002), URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-22298: Yvon v. France (2003), no. 44962/98 URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-61053: Kress v. France [GC] (2001), no. 39594/98 URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-59511: Chernysheva v. Russia (dec.), no. 77062/01 (2004) URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-24004: Batsanina v. Russia (2009), no. 3932/02, URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-92667: Gruba and Others v. Russia (2021), nos. 66180/09 and 3 others URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-210864
-9 Див. mutatis mutandis, Todorov v. Bulgaria (dec.), no. 39832/98(2002), URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-22298
Суд у Рішенні також зазначив, що "сама лише участь прокурора у судовому провадженні поза сферою кримінального права не спричиняє порушення [засад змагальності сторін та рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом] не перешкоджає реалізації права на судовий захист за умови, що така участь, зокрема, не призводить до явних процесуальних переваг прокурора в судовому провадженні порівняно з іншими учасниками, його привілейованого становища перед ними, не ставить інших учасників судового провадження в суттєво невигідне становище щодо прокурора й не позбавляє таких учасників можливості мати доступ до доказів та матеріалів, що є в розпорядженні суду, та коментувати їх тощо" ( абзац шостий підпункту 5.1 пункту 5 мотивувальної частини Рішення ).
Практика ЄСПЛ підтверджує, що участь прокурора у цивільному провадженні може бути виправданою лише за наявності особливих підстав, але "за відсутності будь-яких особливих підстав, які б виправдовували участь прокурора у цивільній справі, така участь може порушувати принцип рівності сторін"-10. ЄСПЛ послідовно захищає процесуальну рівність і принцип змагальності: участь державного посадовця допустима лише тоді, коли вона є прозорою, не привілейованою та не порушує балансу між сторонами або незалежність судового розгляду.
У цьому контексті Суд, здійснюючи абстрактний контроль, виявив системний ризик: надання прокуратурі повноважень, які не випливають із конституційно визначеного субсидіарного характеру її функції та не обмежені винятковими ситуаціями, створює можливість системного порушення рівності сторін-11. Суд рухався в руслі позиції ЄСПЛ, сформульованої у справі див. зображення (2023)-12, у якій ЄСПЛ розглядав участь Генерального прокурора у процедурі, що впливала на результат судового розгляду. ЄСПЛ у цьому пілотному рішенні встановив, що повноваження Генерального прокурора у ініціюванні перегляду остаточного судового рішення створювали структурні порушення, несумісні з вимогою "суду, встановленого законом".
__________
-10 Gruba and Others v. Russia (2021), nos. 66180/09 and 3 others, § 95 URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-210864: Menchinskaya v. Russia (2009), no. 42454/02, §§ 30-40, URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-90620 Korolev v. Russia (no. 2) (2010), no. 5447/03, §§ 29-38, URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-98016
-11 На цьому етапі важливо підкреслити принципову різницю між юрисдикцією Конституційного Суду України та ЄСПЛ. Конституційний Суд України у конституційному провадженні оцінює нормативний зміст закону in abstracto, тобто незалежно від конкретних фактів справи, і тому перевірка ним меж законодавчого розсуду є значно суворішою.
Натомість ЄСПЛ застосовує стандарти Конвенції в контексті конкретних обставин справи, а в силу міжнародно-правової природи контролю визнає ширші межі простору обдумування (margin of appreciation) держав-учасниць Конвенції. Саме тому ситуація, яка з точки зору ЄСПЛ може бути оцінена як потенційно сумісна з Конвенцією за наявності достатніх процесуальних гарантій, у конституційній площині може бути визнана несумісною з вимогами Основного Закону через системний, структурний характер порушення.
-12 див. зображення no. 50849/21, URL: https://hudoc.echr.coe.int/?i=001-229366
Закон про Верховний суд Польщі (2017) надав Генеральному прокурору Польщі особливо широкі повноваження ініціювати надзвичайну скаргу задля забезпечення дотримання принципу демократичної правової держави та усунення судових помилок, які, на думку законодавця, могли порушувати конституційні права, принципи соціальної справедливості чи фундаментальні вимоги законності. Скарга могла бути подана у випадках неправильного застосування закону, порушення конституційних прав або очевидної суперечності між висновками суду та доказами. Верховний суд Польщі здійснював контроль за прийнятністю звернення, перевіряючи дотримання строків, заборону повторності та недопустимість оскарження підстав, уже оцінених у касаційній інстанції. У разі відповідності вимогам Верховний суд Польщі міг скасувати рішення, змінити його, направити справу на новий розгляд або - у випадку незворотних правових наслідків - обмежитися декларативним визнанням порушення.
ЄСПЛ у справі див. зображення зазначив, що, попри заявлені цілі виправлення судових помилок та зміцнення верховенства права, така модель інституту надзвичайної скарги у поєднанні з повноваженнями Генерального прокурора створювала системний ризик впливу виконавчої влади на остаточні судові рішення та порушувала принцип незалежності суду й рівності сторін. Окреслюючи системні проблеми, ЄСПЛ вказав на фундаментальні недоліки інституту надзвичайної скарги, який у чинному внормуванні є "несумісним зі стандартами справедливої судової процедури і принципом юридичної визначеності"-13. Серед ключових дефектів (defects) ЄСПЛ виокремив, непередбачуваність підстав для надзвичайної скарги та широкі дискреційні повноваження органів влади, зокрема Генерального прокурора, винятково розширені та ретроспективні строки подання, відсутність належних гарантій від зловживання-14.
__________
-13 Ibid., § 324, indent (с)
-14 Ibid.
Дуже показовим в позиції ЄСПЛ є те, що сама наявність у Верховного суду Польщі повноважень оцінювати прийнятність надзвичайної скарги не усуває системних порушень статті 6 § 1 Конвенції, оскільки системні дефекти є настільки глибокими, що не можуть бути нейтралізовані формальним судовим контролем. Іншими словами, навіть механізм фільтрації скарг не здатен компенсувати інституційні недоліки.
Отже, з огляду на системний зміст статей 55, 129 і 131-1 Конституції України та релевантні орієнтири практики ЄСПЛ можна дійти висновку, що оспорюване законодавче регулювання повноважень прокуратури у сфері представництва інтересів держави в суді без урахування обмежень, установлених пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, створює структурні ризики для реалізації права на справедливий суд. Ідеться про збереження самої архітектури конституційної моделі судового захисту - моделі, що ґрунтується на процесуальній рівності сторін, незалежності суду та чітко визначеному субсидіарному характері участі прокуратури у судовому процесі. Саме тому, на моє переконання, аналіз взаємозв’язку між пунктом 3 частини першої статті 131-1 та статтею 55 Конституції України мав би становити вихідну та центральну рамку мотивувальної частини Рішення, адже від нього залежить правильність оцінки меж допустимого втручання у зміст права на судовий захист і конституційність оспорюваного законодавчого регулювання.
Підсумовуючи, хочу наголосити, що право на суд, гарантоване статтею 55 Конституції України, передбачає не лише доступ до суду, воно забезпечується існуванням інституційної архітектури судового процесу, уґрунтованої на реальній рівності сторін та неупередженості правосуддя. У цій архітектурі представництво інтересів держави в суді прокуратурою має субсидіарний і винятковий характер, визначений Конституцією України. Будь-яке законодавче розширення цієї функції поза межі, окреслені пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, створює системний ризик порушення процесуальної рівності сторін і, як наслідок, може становити втручання у зміст права на справедливий суд.
2. Зміст повноважень прокуратури за статтею 131-1 Конституції України
Конституція України визначає прокуратуру як елемент цілісної системи правосуддя, побудованої на триєдиній моделі: суд - адвокатура - прокуратура. Кожен із цих інституційних компонентів виконує власну конституційно визначену функцію, але всі вони спільно забезпечують реалізацію права на судовий захист.
Повноваження прокуратури визначені в частині першій статті 131-1 Конституції України, а саме:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організація і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У цьому контексті зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України не можна тлумачити відірвано від двох інших пунктів. Усі три конституційні повноваження прокуратури утворюють внутрішньо узгоджену інституційну конструкцію. Підтримання публічного обвинувачення, процесуальне керівництво досудовим розслідуванням та нагляд за слідчими діями - це ядро компетенції прокуратури, що визначає її конституційний профіль і місце в системі правосуддя.
Саме тому представництво інтересів держави в суді не є типовою, первинною чи самостійною функцією прокуратури, а виступає субсидіарним повноваженням, можливість застосування якого може виникати лише у вузько окреслених законом ситуаціях ("виключних випадках"). На відміну від постійної та невід’ємної ролі прокуратури у кримінальному провадженні, представництво інтересів держави в суді є додатковим механізмом, покликаним діяти лише тоді, коли захист таких інтересів не може бути забезпечений іншим інституційним шляхом.
Отже, пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України має тлумачитися як органічне продовження системи повноважень, визначених пунктами 1 та 2 цієї статті. Будь-яке інше тлумачення позбавляє цю норму системності, зміщує акценти з кримінальної юстиції та створює ризики перетворення прокуратури на орган загального нагляду, від якого Україна відмовилася в ході конституційної реформи 2016 року. Субсидіарний характер представництва інтересів держави в такому світлі постає як принциповий елемент інституційної рівноваги між судом, адвокатурою та прокуратурою.
За змістом цього припису: 1) прокуратура має повноваження щодо представництва в суді лише "інтересів держави"; 2) повноваження прокуратури обмежуються "виключними випадками"; 3) порядок здійснення таких повноважень має бути врегульований законом.
Суд у своєму Рішенні наголосив на субсидіарному характері повноважень прокуратури ( абзац п’ятий пункту 2, абзац п’ятий підпункту 4.3 пункту 4, абзац п’ятий підпункту 8.2 пункту 8 мотивувальної частини Рішення ). Представництво прокурора має тимчасовий та допоміжний (субсидіарний) характер і не може підміняти або дублювати функції інших органів державної влади чи місцевого самоврядування або інших суб’єктів владних повноважень.
Субсидіарний характер представництва інтересів держави прокурором безпосередньо випливає зі змісту статті 19 Конституції України, яка визначає матеріальний аспект принципу законності як фундамент конституційного ладу. Вимога діяти лише на підставі, в межах повноважень і у спосіб, передбачені Конституцією та законами України встановлює функціональні межі, які гарантують, що кожен орган залишається в рамках своєї конституційної ролі й не перебирає на себе функції, властиві іншим суб’єктам публічної влади.
У цьому зв’язку особливого значення набуває взаємодія статей 6, 19 і 131-1 Конституції України як єдиного конституційного механізму, що забезпечує функціональні стримування між органами публічної влади-15. Стаття 6 Конституції України встановлює принцип поділу влади та заборону узурпації функцій одного органу іншим; стаття 19 Конституції України конкретизує межі компетенції кожного суб’єкта публічної влади; стаття 131-1 Конституції України визначає функціональний профіль прокуратури, який є вузьким і пов’язаним зі сферою кримінальної юстиції.
У сукупності ці норми формують інституційну архітектуру, у якій кожен елемент системи правосуддя виконує чітко окреслену роль: суд здійснює правосуддя, адвокатура надає професійну правничу допомогу, прокуратура виконує функцію публічного обвинувачення та процесуального керівництва кримінальним провадженням.
Порушення цієї рівноваги - через розширення або неконкретне законодавче формулювання підстав для представництва - суперечить принципу функціональних стримувань, оскільки дозволяє прокуратурі виходити за межі свого конституційного профілю. Це несе загрозу трансформації прокуратури у де-факто орган загального нагляду, від якого ми свідомо відмовилися у 2016 році.
Отже, субсидіарність представництва інтересів держави є невід’ємним елементом конституційного механізму стримувань і противаг, який гарантує, що жоден орган не виходить за межі своєї функціональної ролі.
Прокуратура не є універсальним представником держави та не здійснює повноваження загального нагляду. Визначені законом категорії справ повинні мати винятковий характер, а рішення про здійснення представництва - виходити із суспільної значущості, ризику для публічного інтересу ("інтересу держави")-16 та відсутності альтернативних механізмів захисту. Реалізація цих повноважень не повинна підміняти відповідальність уповноважених органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи інших суб’єктів владних повноважень чи спотворювати принцип розподілу функцій у публічному управлінні.
__________
-15 Функціональні стримування - це елемент конституційного механізму стримувань і противаг, який полягає у встановленні чітких меж функціональної компетенції кожного органу публічної влади з метою запобігання виходу за межі його конституційно визначеної ролі та недопущення концентрації владних повноважень. На відміну від організаційних стримувань, що стосуються інституційної структури, або процедурних стримувань, що стосуються способів ухвалення рішень, функціональні стримування забезпечують розмежування змісту владних функцій та їх несумісність з різними органами. Вони гарантують, що органи діють у межах своєї функціональної природи, визначеної Конституцією, та не перебирають на себе компетенцій, які за своєю суттю належать іншим суб’єктам публічної влади.
-16Термін "інтерес" у різних конотаціях з’являється у тексті Конституції України дев’ятнадцять разів. Однак для цілей цієї справи визначення того, що саме становить "інтерес держави", не має вирішального значення. Це пов’язано з тим, що за своєю природою конституційний текст - документ, ухвалений на невизначений строк та покликаний забезпечувати стабільність і єдність конституційного ладу - неминуче оперує абстрактними та оціночними поняттями. Парадокс "вічної конституції" полягає в тому, що вона має залишатися сталою, водночас зберігаючи здатність адаптуватися до історичних і соціальних трансформацій. Тому конституційні положення свідомо сформульовані узагальнено, в категоріях принципів, стандартів і припущень, що не мають і не можуть мати вичерпного чи чітко фіксованого визначення в самому тексті Конституції України.
Суд у своєму Рішенні навів індикативний, але не вичерпний перелік таких випадків (абзаци третій і четвертий підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини Рішення ). Для того, щоб наведені випадки не порушували конституційних меж представництва, встановлених пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, їх перелік має бути чітко і вичерпно окресленим у законі. Вирішальне значення має не так сам перелік випадків, як визначення законодавцем чітких критеріїв чи ознак, за наявності яких участь прокурора є допустимою, а також установлення умов і порядку реалізації його повноважень. Ці елементи у своїй єдності виконують функцію стримувань, що випливають зі статті 19 Конституції України, яка забороняє органам державної влади виходити за межі їхнього конституційно визначеного призначення. Саме критерії/ознаки, а не загальні формулювання, визначають, чи відповідає намір прокурора дійсному субсидіарному характеру цієї функції, а умови й порядок - чи здійснюється участь прокурора у спосіб, сумісний із процесуальною рівністю сторін і незалежністю суду.
3. Принцип демократичної держави та роль прокуратури
Сучасна демократія ґрунтується на ідеї відповідального громадянства, за якою незалежні, свідомі та рівні члени політичної спільноти беруть участь в управлінні публічними справами (res publica ) як активні суб’єкти колективного самоврядування. Демократія можлива лише там, де громадяни здатні й готові діяти самостійно, ухвалювати рішення, брати на себе відповідальність за наслідки цих рішень і контролювати публічну владу.
__________
Див. Водянніков О. Концепція інтересу в конституційному праві: до питання розуміння понять "суспільний інтерес" та "особливе суспільне значення" в провадженнях за конституційними скаргами. Український часопис конституційного права. 2020. № 4(17). С. 9-46; Vodiannikov О. Rationalising the Political: The Concept of Interest in Postmodern Public Law. International Journal of Law and Society. 2023. Vol. 6, No. 2. P. 144-154.
З такої перспективи патерналізм є концептуально несумісним із демократією. Там, де держава або її органи перебирають на себе опіку над громадянами поза чітко визначеними законом межами, де посадова особа вирішує, "втручатися чи ні" у приватні чи публічні відносини на власний розсуд, демократія поступається місцем залежності, нерівності та безвідповідальності.
Загальний нагляд прокуратури, який був скасований конституційною реформою 2016 року, є характерним прикладом такого патерналістського підходу, який фактично дозволяв прокурору втручатися в будь-які справи та процеси. Функції прокуратури не були розмежовані; вона діяла як універсальний контролер усіх сфер суспільного життя, що давало підстави для міркувань у науковій доктрині про існування в конституційному правопорядку держави "четвертої гілки влади", тобто прокуратури.
Ця модель мала глибокі соціальні наслідки: громадяни звикли делегувати відповідальність за вирішення публічних проблем прокурору; державне управління формувалося за логікою "централізованої опіки", а не самоврядування; корупція зростала, бо прокурорський нагляд перетворювався на механізм впливу і торгу.
Такий підхід формував у суспільстві патерналістські очікування: не обов’язково йти на вибори, не обов’язково брати участь у публічних дебатах, не обов’язково контролювати діяльність органів влади - достатньо написати скаргу прокурору. У такій моделі приватна ініціатива й громадянська активність пригнічуються, а політична суб’єктність громадян розмивається.
Українська демократія й досі долає наслідки цієї спадщини. Відмова від загального нагляду була по суті цивілізаційним кроком - від тоталітарного патерналізму до європейської демократії відповідальних громадян. Проте цей процес виявився болісним. Частина суспільства і досі очікує, що прокуратура виконуватиме роль універсального арбітра, який компенсує недоліки інших органів влади та заміняє собою інституційні механізми контролю, що мають функціонувати у демократичній державі. Прикро, що такі сентименти також поділяють окремі мої колеги.
Водночас патерналізм породжує не лише безвідповідальність, а й корупцію. Історично загальний нагляд створював умови, за яких утручання прокурора в будь-яку сферу соціального чи економічного життя ставало предметом торгу, а "право вирішувати", втручатися чи не втручатися - одним із найбільш корупційно вразливих інструментів. За радянських і пострадянських умов важко уявити, що масштабні корупційні схеми існували без принаймні мовчазного толерування з боку прокуратури.
Конституція України не містить спеціальних положень щодо боротьби з корупцією. Такий підхід випливає з природного прагнення конституцієдавця забезпечити стабільність і сталість конституційних приписів, адже конституційні цінності й інститути мають проспективно визначати систему урядування і розвиток держави. З такої точки зору було б нелогічно, якби соціальна патологія корупції отримала визнання на конституційному рівні у будь-якій формі. Але не можна вважати, що конституція є нейтральною по відношенню до такої патології-17. Принцип демократичної держави (стаття 1 Конституції України) містить важливий антикорупційний елемент, який може вважатися конституційним принципом. Зміст цього принципу можна навести за аналогією з позицією Конституційного Суду Литви:
"В демократичній державі, що керується верховенством права, всі державні установи і посадовці повинні дотримуватись Конституції і законів. Відповідальність державної влади перед суспільством є невід’ємною складовою конституційного принципу правової держави, ця відповідальність конституційно консолідована у положеннях, якими державні установи слугують людям, владні повноваження обмежені Конституцією, а державні службовці, які порушують Конституцію і закони, надають перевагу особистим чи груповим інтересам, а не інтересам суспільства, своїми діями дискредитують державну владу і тому можуть бути усунуті зі своїх посад в порядку, передбаченому законом"-18.
__________
-17 Див. Водянніков О. Антикорупційний принцип конституції. Актуальні виклики у діяльності Вищого Антикорупційного Суду. К.: ВАІТЕ, 2020. С. 7-15.
-18 Constitutional Court of Lithuania. Conclusion of 31 March 2004 in Case No. 14/04 on the Compliance of Actions of President Rolandas Paksas of the Republic of Lithuania against whom an Impeachment Case has been Instituted with the Constitution of the Republic of Lithuania, para. 3.
Саме тому Конституція України у статті 131-1 окреслила нову інституційну роль прокуратури: не загальний нагляд, не патерналістська опіка над суспільством, а вузько функціоналізована діяльність у сфері кримінальної юстиції, доповнена виключними, чітко визначеними законом повноваженнями щодо представництва інтересів держави - суто субсидіарного характеру. Такий підхід є ключовим елементом моделі демократичної правної держави, в якій органи публічної влади діють у межах чітко розмежованої компетенції, а громадяни залишаються активними суб’єктами публічного життя, а не об’єктами державної опіки.
У цьому контексті статті 6 і 19 Конституції України встановлюють функціональні стримування, які визначають межі компетенції кожного органу публічної влади. Прокуратура не може виконувати функції, притаманні виконавчій владі, місцевому самоврядуванню чи приватним суб’єктам, бо це порушує інституційну рівновагу та підриває демократичний принцип.
Принцип демократичної держави передбачає, що визначення та захист публічних інтересів здійснюються через інституції, наділені відповідною демократичною легітимацією та компетенцією, а не через дискреційне втручання окремого органу. Саме тому прокуратура не може монополізувати право самостійно визначати, що є "інтересами держави", коли в правовому порядку існують органи влади, місцевого самоврядування чи інші суб’єкти, уповноважені визначати, представляти і захищати відповідні інтереси.
У демократичній системі "інтерес держави" формується через волевиявлення громади, політичні процеси, публічне управління та самоврядування. Втручання прокурора може бути виправданим лише якщо воно має субсидіарний характер і за виключних обставин. Інакше прокуратура опиняється поза межами своєї конституційної ролі, підміняючи собою демократичні механізми визначення та представництва публічних інтересів.
Існування тих повноважень прокуратури, які Суд визнав неконституційними, фактично консервувало патерналістські елементи радянського загального нагляду та відтворювало логіку опікунського втручання держави у сфери, де мають діяти інституції самоврядування, публічного управління або демократичного контролю громадян. Таке регулювання гальмувало розвиток демократії, позбавляючи громадян потрібного простору для формування власної відповідальності за публічні справи.
Більше того, такі надмірні повноваження прокуратури зберігали істотні корупціогенні ризики, оскільки створювали можливості для вибіркового втручання, перетворюючи прокурорську дискрецію на інструмент впливу, який за своєю природою є вразливим до зловживань. У цьому сенсі визнання таких норм неконституційними є не лише юридично потрібним, а й суспільно значущим кроком у напрямі подолання патерналістської спадщини й утвердження демократичної правової держави.
Висновки
Функція представництва інтересів держави прокуратурою за пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України є за своєю природою субсидіарною, винятковою та похідною від основної компетенції прокуратури у сфері кримінальної юстиції. Саме тому вона підлягає вузькому тлумаченню і суворим законодавчим обмеженням. Будь-яке її розширення поза межі, визначені Конституцією України, порушує інституційну рівновагу, відкриває можливості для відтворення патерналістських практик загального нагляду та створює передбачуваний структурний ризик порушення процесуальної рівності сторін.
Оспорювані норми Закону України "Про прокуратуру" створювали саме такий ризик: вони дозволяли прокурору втручатися у сфери відповідальності інших органів влади не як винятковому суб’єкту, покликаному захищати публічний інтерес у виключних випадках, а фактично як альтернативному представнику держави з широкою дискрецією обирати, які справи порушувати в суді. Така модель відхилялася від конституційно визначеної ролі прокуратури й наближалася до відновлення елементів загального нагляду, що суперечило логіці конституційної реформ 2016 року та підривало принцип демократичної держави.
Системні дефекти, наявні в регулюванні - надмірна широта дискреції, нечіткі критерії "виключних випадків", можливість дублювати чи підміняти повноваження інших органів - свідчили про порушення конституційних меж функції прокуратури.
Узагальнюючи, вважаю, що:
1) право на суд (стаття 55 Конституції України) охоплює вимогу до інституційного дизайну судового процесу, який забезпечує реальну рівність сторін;
2) ця інституційна модель містить субсидіарний характер участі прокуратури, чітко окреслений статтею 131-1 Конституції України;
3) порушення субсидіарності породжує ризик утручання у баланс процесуальних можливостей сторін;
4) нечіткість законодавчого регулювання створює структурні дефекти, несумісні з конституційними гарантіями справедливого суду;
5) визнання відповідних норм неконституційними є потрібного умовою захисту демократичного правопорядку та подолання патерналістської, корупціогенної спадщини загального нагляду.
Саме у такій логіці підтримую висновок Суду про неконституційність оспорюваних норм, однак вважаю за необхідне наголосити: йдеться не лише про межі представницьких повноважень прокуратури, а насамперед про захист принципу демократичної держави, який передбачає чітке розмежування функцій публічної влади, підзвітність інституцій та реальну автономію громадян і органів самоврядування у здійсненні своїх повноважень. Демократична держава не допускає відтворення патерналістських практик або концентрації дискрецїї в руках окремого органу, оскільки це руйнує баланс владних повноважень та підриває довіру до держави. У цьому сенсі Рішення слугує не лише відновленню конституційної рівноваги, а й утвердженню демократичної моделі публічної влади, у центрі якої перебуває вільний, відповідальний та рівноправний громадянин.
| Суддя Конституційного Суду України | Олександр ВОДЯННІКОВ |
