Окрема думка (збіжна) судді Конституційного Суду України Віктора Городовенка стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю „Рейнір Бізнес Груп“ щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону України „Про прокуратуру“ від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (щодо представництва прокурором інтересів держави в суді)

Другий сенат Конституційного Суду України (далі - Суд) ухвалив Рішення у справі за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Рейнір Бізнес Груп" щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (щодо представництва прокурором інтересів держави в суді) від 3 грудня 2025 року № 6-р(II)/2025 (далі - Рішення).

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України", § 74 Регламенту Конституційного Суду України вважаю за потрібне викласти окрему думку щодо Рішення, у якій навести додаткові міркування, що не були враховані під час ухвалення Рішення.

Суд Рішенням визнав такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), абзаци перший, другий, третій частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами (далі - Закон) та визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), "окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону <...> в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв’язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб’єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження" (пункти перший, другий резолютивної частини Рішення).

Суд також ухвалив, що окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, визнані неконституційними, втрачають чинність із 1 січня 2027 року та що Рішення не поширюється на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, визнаних неконституційними, та продовжують існувати після втрати ними чинності (пункти третій, четвертий резолютивної частини Рішення).

Конституція України закріплює вичерпний перелік функцій прокуратури. Представництво прокуратурою інтересів держави в суді визначене як функція, що може здійснюватися у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Як випливає з Рішення, закріплення цієї функції прокуратури безпосередньо в Конституції України не допускає її розширення на рівні закону або правозастосовної практики й зумовлює підвищені вимоги до чіткості та передбачуваності її законодавчого унормування.

У цьому контексті прокуратуру не можна розглядати як орган універсального представництва держави у суді. Вона є органом обмеженого представництва, покликаним втручатися лише за відсутності або об’єктивної неможливості реалізації судового захисту з боку уповноваженого органу, а не замінювати його.

Наділення прокурора правом самостійно оцінювати діяльність інших органів публічної влади як "неналежну" фактично трансформує його на контролюючого суб’єкта таких органів і наділяє його якщо не функцією контролю, то принаймні функцією універсального представництва інтересів держави в суді, що суперечить як принципу поділу влади, так і сучасній конституційній моделі прокуратури.

Рішення є безпосереднім утіленням приписів Основного Закону України та водночас узгоджується з міжнародними стандартами у сфері організації та діяльності прокуратури, які виходять із потреби чіткого визначення в законі порядку здійснення функцій прокуратури, недопущення їх розширеного тлумачення та забезпечення інституційної стриманості втручання прокуратури поза межами кримінального переслідування.

Ухвалюючи Рішення, Суд обґрунтовано виходив із того, що законодавець не наділений дискрецією довільно розширювати межі представницької функції прокуратури у спосіб використання оцінних або розмитих формулювань. Будь-яке розширення цієї функції поза чітко визначені конституційні межі фактично змінювало б модель прокуратури, установлену Основним Законом України, що є неприпустимим у світлі принципу верховенства Конституції України.

Водночас Рішення не обмежує здатність держави до ефективного судового захисту її інтересів. Навпаки, Рішення покликане інституційно впорядкувати механізм такого представництва, чітко розмежовуючи відповідальність профільних органів та допоміжну (субсидіарну) роль прокуратури. Саме такий підхід відповідає логіці Конституції України та забезпечує належну стриманість у здійсненні функцій прокуратури.

З Рішення чітко вбачається, що Суд жодним чином не виступає проти здійснення прокуратурою цієї конституційної функції, а лише наголошує, що законодавець має унормувати в законах її здійснення так, аби це не виходило за її конституційно визначені межі.

Погоджуючись із висновками Суду щодо неконституційності окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, вважаю за доцільне додатково звернути увагу на загальний контекст формування та еволюції частини третьої статті 23 Закону загалом.

Як зазначено в Рішенні, Закон було ухвалено й він набрав чинності до внесення змін до Конституції України Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 2 червня 2016 року № 1401-VIII, яким було істотно оновлено конституційну модель прокуратури та оновлено зміст функції прокуратури щодо представництва інтересів держави в суді. Після внесення змін до Конституції України у 2016 році частину третю статті 23 Закону не було системно переглянуто задля приведення її у відповідність до оновлених конституційних приписів; до неї вносилися лише точкові зміни.

Як наслідок, частина третя статті 23 Закону є результатом поетапних і різночасових змін, внесених у різні періоди законодавчого регулювання діяльності прокуратури, що зумовило поєднання в її межах різних за своєю природою підходів до визначення підстав, умов, обмежень та суб’єктного складу представництва прокуратурою інтересів держави в суді. Так, перший абзац цієї частини статті 23 Закону спрямований на закріплення випадків здійснення представництва, другий - на встановлення порядку обґрунтування відповідних обставин, третій - на запровадження винятків і спеціальних умов щодо окремих сфер правовідносин та суб’єктів представництва, а також на внутрішню диференціацію представницьких повноважень органів прокуратури, а четвертий - відсилає як до спеціальних суб’єктів представництва, так і до його підстав та порядку, що їх визначено в Цивільному процесуальному кодексі України.

Такий спосіб нормотворення свідчить не про цілісне переосмислення представницької функції прокуратури, а про фрагментарне "нашарування" регулятивних рішень, ухвалюваних у різні періоди та з різною законодавчою логікою. Це перетворює частину третю статті 23 Закону з інструмента цілісного правового регулювання на сховище різночасових законодавчих компромісів, позбавлених спільної концептуальної основи.

За таких умов законодавче регулювання більше нагадує латання нормативної конструкції, ніж її системне оновлення: нові приписи додаються до вже існуючих без переоцінки того, чи зберігають вони свою функціональну сумісність у зміненому конституційному середовищі. У результаті формується юридичне регулювання, яке формально є цілісним, але концептуально складається з частин, що спираються на різні, подекуди несумісні підходи до розуміння місця та ролі прокуратури в системі публічної влади.

Подібно до того, як у технічних або інфраструктурних системах багаторазове усунення окремих дефектів без перегляду загальної конструкції зрештою призводить до втрати її надійності, у сфері конституційно значущого законодавства така фрагментарність неминуче породжує проблеми правозастосування та розмивання меж повноважень.

Опосередковано про це свідчить не лише відсутність комплексних законодавчих змін, а й збереження попередніх підходів до сприйняття, тлумачення та застосування відповідних приписів Закону, сформованих за умов дії іншої конституційної моделі прокуратури. Така інерція праворозуміння призвела до ситуації, за якої законодавчі приписи, що за формою залишилися незмінними, фактично продовжували й застосовуватися без належного урахування зміненого конституційного контексту та обмежувального характеру представницької функції прокуратури.

Саме в цьому ширшому нормативному й інституційному контексті висновки Суду щодо неконституційності окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону набувають особливого значення, оскільки спрямовані не лише на усунення конкретного дефекту їх конституційності, а й на відновлення відповідності законодавчого регулювання та правозастосовної практики оновленій конституційній моделі прокуратури.

Ухваливши Рішення, Суд реалізував свою конституційну місію як гаранта верховенства Конституції України в аспекті збереження та розвитку моделі прокуратури, закріпленої безпосередньо в Основному Законі України. Суд не підмінив законодавця у визначенні відповідних випадків представництва прокуратурою інтересів держави в суді, однак чітко окреслив ті конституційні межі, вихід за які призводить до трансформації функціонального призначення прокуратури всупереч волі установчої влади.

Саме через призму такого конституційного контролю Суд забезпечує сталість інституційного балансу, запобігає прихованому розширенню повноважень органів державної влади та гарантує, що представництво прокуратурою інтересів держави в суді зберігає характер виключної, допоміжної та чітко обмеженої приписами Основного Закону України функції прокуратури. У цьому полягає не лише охоронна, а й системоутворююча роль Суду, спрямована на підтримання цілісності конституційного правопорядку в Україні та довіри до держави.

Погоджуюся з висновком Суду про те, що окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв’язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб’єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не відповідають принципу юридичної визначеності.

Суд у своїх рішеннях неодноразово підкреслював, що принцип юридичної визначеності "вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності"-1.

Юридична визначеність також виключає ситуацію, за якої межі повноважень органу державної влади визначаються не законом, а формуються практикою його застосування. Саме такий дефект притаманний визнаним неконституційними окремим приписам абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, оскільки поняття нездійснення та неналежного здійснення не мають законодавчо визначеного змісту і залишають прокурору (а потім і суду) надмірну дискрецію. У цьому сенсі визнане неконституційним регулювання не забезпечує належної передбачуваності ані для суб’єктів владних повноважень, ані для учасників суспільних відносин.

Отже, висновок Суду про неконституційність окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону є логічним продовженням його усталеної доктрини юридичної визначеності та відповідає вимогам статті 8 Конституції України.

Водночас вважаю за потрібне підкреслити, що аргументація Суду щодо застосування принципу юридичної визначеності в Рішенні є внутрішньо несуперечливою та послідовною, оскільки Суд чітко розмежовує різні елементи регулювання представницької функції прокуратури.

Так, визнаючи конституційно прийнятним формулювання абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в частині, у якій ідеться про здійснення прокурором представництва "інтересів держави" в суді у разі їх порушення або загрози порушення, Суд виходив із того, що поняття "інтереси держави" за своєю природою не піддається вичерпній законодавчій конкретизації без ризику істотного зниження ефективності здійснення відповідної функції прокуратури. За цих умов застосування цього оціночного поняття Суд визнав виправданим з огляду на покладений на прокурора обов’язок доводити наявність підстав для представництва та на вирішальну роль судового контролю за підтвердженням таких підстав-2.

Натомість приписи, в яких ідеться про "нездійснення" або "неналежне здійснення" захисту інтересів держави уповноваженими суб’єктами, мають іншу нормативну природу. Вони спрямовані не на опис об’єкта захисту, а на визначення меж утручання прокурора у сферу компетенції інших органів публічної влади, а отже, безпосередньо формують обсяг його дискреційних повноважень. За таких обставин відсутність чітких законодавчо визначених критеріїв оцінки "нездійснення" чи "неналежного здійснення" захисту інтересів держави цими органами створює ризик довільного застосування норми та не відповідає вимогам юридичної визначеності.

Отже, Суд у Рішенні не абсолютизував принцип юридичної визначеності як самоціль, а застосував його з урахуванням його функціонального призначення та функціонального призначення відповідних приписів, наслідків їх застосування та інституційного балансу між органами публічної влади. Саме цим пояснюється різний конституційно-правовий підхід до оцінки приписів, які, з одного боку, допускають "обґрунтовану оціночність" поняття "інтереси держави", а з іншого - вимагають чіткого нормативного обмеження дискреції прокуратури стосовно "нездійснення" або "неналежного здійснення" захисту інтересів держави уповноваженими суб’єктами.

Окремо вважаю за потрібне зауважити, що визначення Судом конституційного права, з порушенням якого пов’язаний розгляд справи за конституційною скаргою, має здійснюватися не формально, а з урахуванням змісту наведених у клопотанні доводів у їхній сукупності.

Посилання у конституційній скарзі на право на справедливий суд, гарантоване статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, саме собою не означає відсутності вказівки на відповідне конституційне право, якщо зі змісту конституційної скарги випливає, що її автор стверджує про порушення права на судовий захист, закріпленого статтею 55 Конституції України.

У такому разі завдання Суду полягає не у формальному зіставленні використаних суб’єктом права на конституційну скаргу формулювань із текстом Конституції України, а у здійсненні конституційно-правової кваліфікації заявлених доводів для виявлення їхньої дійсної конституційної суті.

Мотивувальна частина Рішення відображає цю кваліфікацію та дозволяє чітко встановити, яке конституційне право Суд визнав релевантним у контексті розгляду справи.

Водночас вважаю цілком обґрунтованим висновок Суду щодо відповідності Конституції України приписів абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону.

Установлення обов’язку прокурора обґрунтовувати наявність підстав для представництва, попередньо повідомляти відповідних суб’єктів та отримувати судове підтвердження таких підстав є важливими процесуальними запобіжниками: ці приписи забезпечують судовий контроль за дотриманням конституційних меж представницької функції прокуратури, й у разі її належного врегулювання в Законі в майбутньому вони стануть потрібного юридичною основою для такого судового контролю й гарантією належної реалізації відповідної функції прокуратури.

Ухвалюючи Рішення в цьому аспекті, Суд також урахував, що абзаци перший, другий, третій частини четвертої статті 23 Закону фактично втілюють вимоги, які містилися у Спільному висновку, що його схвалила Венеційська Комісія на її 96-му пленарному засіданні 11-12 жовтня 2013 року [CDL-AD(2013)025], до проекту Закону України про прокуратуру [CDL-REF(2013)041]. Зокрема, аналогічні до абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону приписи були відсутні в тексті проекту [CDL-REF(2013)041], що був наданий Венеційській Комісії, аз’явилися в проекті Закону України про прокуратуру (реєстр. № 3541), ухваленому як Закон, після надання Венеційською Комісією рекомендацій, висловлених у цьому висновку-3. У зазначеному висновку Венеційська Комісія, серед іншого, прямо вказала, що слід чітко визначити, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише після надання обґрунтування своєї участі та після прийняття цих обґрунтувань судом; слід внести зміни, щоб у питаннях представництва державного органу прокурор мав лише ті повноваження, які має відповідний державний орган (пункт 197).

7.1. Підтримую також рішення Суду в частині відтермінування втрати чинності неконституційними приписами Закону до 1 січня 2027 року та непоширення Рішення на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності цих приписів і продовжують існувати після втрати ними чинності.

Такий підхід ґрунтується на принципі домірності та відображає прагматичний вимір конституційного судочинства, який полягає в урахуванні об’єктивних умов функціонування держави в період дії воєнного стану.

За цих умов ризик виникнення правового вакууму та порушення безперервності реалізації функцій держави становить більшу загрозу для конституційного правопорядку, ніж тимчасове продовження дії окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, визнаних неконституційними.

Наявність таких інституційних і правових ризиків зумовлює висновок, що такий підхід Суду є не лише сумісним із Конституцією України, а й об’єктивно випливає з її приписів як необхідний засіб забезпечення стабільності та ефективності конституційного ладу в умовах дії воєнного стану.

Це надає змогу законодавцю привести нормативне регулювання у відповідність із Конституцією України без створення правового вакууму та без шкоди для здатності держави захищати свої інтереси в суді в перехідний період.

До того ж зауважу, що хоча цей підхід і пов’язаний із дією в Україні воєнного стану, однак, закладаючи в Рішенні визначений у ньому строк, принаймні особисто я не пов’язував цей строк із жодним прогнозом щодо припинення чи скасування в Україні воєнного стану, а засновував його на потребі законодавця у достатньому проміжку часу для приведення визнаних неконституційними приписів Закону у відповідність із Конституцією України та Рішенням.

7.2. Зазначу також, що з погляду судді Суду причини такого підходу є досить очевидними й потребують мінімального рівня мотивування, як це й зроблено в Рішенні. Водночас у зв’язку з питаннями, які виникають після його ухвалення, схиляюсь до думки, що, можливо, це вада в мотивуванні рішень Суду, яка є в його діяльності і яку настав час виправляти.

Звісно, Рішення вже ухвалене та не може бути доповнене опісля, але тут я можу принаймні спробувати викласти власне бачення застосованого в Рішенні підходу в аспекті цього питання.

Так, визнання правового акта неконституційним та втрата ним чинності у зв’язку з цим є взаємопов’язаними, однак різними наслідками рішень Суду. Перший наслідок пов’язаний зі скасуванням Судом презумпції конституційності правового акта, яка діяла до цього. При цьому рішення Суду не призводить до неконституційності цього акта, воно лише встановлює її. Тобто правовий акт не став неконституційним через рішення Суду, а й був таким від часу самого його ухвалення-4 (якщо тільки це не пов’язано із внесенням змін до Основного Закону України). Другий наслідок (втрата актом чинності) виступає наслідком першого наслідку та не може наставати раніше дня ухвалення Судом рішення (частина друга статті 152 Конституції України). З цього випливає висновок про те, що ці дві обставини не настають одночасно, і відтермінування втрати чинності неконституційними приписами Закону є лише однією з можливих комбінацій прояву цього.

Зачіпає ці явища та добре пояснює відтермінування втрати чинності неконституційними приписами доктрина Федерального Конституційного Суду Німеччини, яка базується на подібних до тих, що закріплені й у Конституції України та Законі України "Про Конституційний Суд України", повноваженнях органу конституційного контролю Німеччини, передбачених у законі, що регулює його діяльність.

У зв’язку з цим приведу приклад відповідних міркувань та висновків Федерального Конституційного Суду Німеччини, які він навів у одному зі своїх рішень, де фактично відтермінував втрату чинності неконституційних приписів акта, зазначивши таке:

"1. Визнання законодавчих положень неконституційними зазвичай призводить до їх недійсності. Однак, як випливає з речень 2 і 3 пункту 2 Розділу 31 Закону про Федеральний Конституційний Суд (BVerfGG), Федеральний Конституційний Суд може також обмежитися лише визнанням неконституційного положення таким, що є несумісним із Конституцією. У такому разі має місце лише констатація неконституційності без визнання його недійсним. Федеральний Конституційний Суд може поєднати визнання несумісності з Конституцією з приписом про тимчасове продовження дії неконституційного юридичного регулювання. Це допускається, якщо негайна втрата чинності оскаржуваного положення позбавила б захисту переважаючих суспільних інтересів належної юридичної основи, а баланс цих інтересів із порушеними засадничими правами свідчить про допустимість такого втручання протягом перехідного періоду. Протягом цього перехідного періоду Федеральний Конституційний Суд може ухвалювати тимчасові приписи щодо обмеження повноважень органів публічної влади до обсягу потрібного відповідно до результатів такого балансу інтересів, доки законодавчий орган не забезпечить відповідність Конституції юридичного регулювання (BVerfGE 141, 220 <351, Rn. 355> та ін.; усталена судова практика).

2. Отже, підпункт 1 пункту 1 Розділу 25а Закону про громадську безпеку та порядок Гессена (HSOG) має бути визнаний несумісним з Конституцією. Визнання його неконституційним має бути поєднано з приписом про тимчасове продовження його дії до ухвалення нового правового регулювання, але не пізніше 30 вересня 2023 року. Після цієї дати зазначене положення більше не підлягатиме застосуванню. З огляду на значення, яке законодавчий орган може надавати цьому повноваженню для здійснення державних функцій, а також на його важливість для практики превентивної боротьби зі злочинністю поліцією землі Гессен, яка регулярно користується цим повноваженням, але досі - з дотриманням засадничих прав - утримувалася від застосування його особливо широкої сфери, тимчасове продовження дії цього положення є більш прийнятним, ніж визнання його недійсним" [рішення від 16 лютого 2023 року, № 1 BvR 1547/19, 1 BvR 2634/20 (174,175)].

7.3. Крім того, апелювати до виникнення колізії (у зв’язку з обов’язком щодо незастосування неконституційних актів) внаслідок відповідної вказівки в Рішенні стосовно відтермінування втрати чинності визнаними неконституційними приписами Закону - невдала ідея. По-перше, Суд, скориставшись своїм повноваженням, продовжив чинність відповідних приписів Закону і визначив порядок їх застосування, і саме цією вказівкою суб’єкти правозастосування мають керуватися як актом конституційного рівня. По-друге, суди системи судоустрою й до цього не застосовували правових актів, визнаних неконституційними-5, лише з дня такого їх визнання або з дати, визначеної в рішеннях Суду, не бачачи в цьому жодної суперечності-6.

Більше того, в Рішенні сформульовано низку вимог до реалізації прокуратурою конституційної функції щодо представництва інтересів держави в суді, якими відповідні органи правозастосування мають керуватися під час подальшого застосування визнаних неконституційними приписів Закону.

З огляду на викладене вважаю, що Рішення є внутрішньо узгодженим, конституційно виваженим та таким, що сприяє утвердженню принципів верховенства права, юридичної визначеності й поділу влади. Саме тому я повністю підтримую Рішення, виклавши цю окрему думку.

Насамкінець вважаю за доцільне висловити кілька загальних зауваг, які стосуються належного розуміння та коментування рішень Суду і мають значення не лише для цієї справи, а й для практики конституційної юрисдикції загалом.

Повноцінне та коректне розуміння рішень Суду можливе лише за умови системного цілісного їх прочитання, з урахуванням як резолютивної, так і мотивувальної частин. Саме мотивувальна частина розкриває конституційні критерії, принципи та аргументи, якими керувався Суд, і визначає смислові межі резолютивних приписів.

Ця вимога має універсальний характер і стосується всіх суб’єктів правозастосування. Водночас вона набуває особливого значення для суддів Суду, а також у процесі фахового коментування його рішень, оскільки будь-яке тлумачення або пояснення юридичних позицій Суду повинне відтворювати їх дійсний зміст, а не зміщувати акценти у бік, який не випливає з логіки та мотивів конституційного аналізу.

Вибіркове прочитання Рішення або зосередження на окремих його елементах, відірване від загальної аргументаційної конструкції, може призводити до формування уявлень про зміст Рішення, які не відповідають волі Суду як колегіального органу. У цьому сенсі уважне, добросовісне й комплексне опрацювання повного тексту Рішення є необхідною передумовою не лише для його належного застосування, а й для збереження єдності конституційної юриспруденції та авторитету Суду.