КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
ОКРЕМА ДУМКА (РОЗБІЖНА)
судді Конституційного Суду України Василя Лемака стосовно Рішення Конституційного Суду України від 3 грудня 2025 року № 6-р(II)/2025 у справі за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Рейнір Бізнес Груп" щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (щодо представництва прокурором інтересів держави в суді)
Другий сенат Конституційного Суду України (далі - Суд) 3 грудня 2025 року ухвалив Рішення № 6-р(II)/2025 у справі за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Рейнір Бізнес Груп" щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (щодо представництва прокурором інтересів держави в суді) (далі - Рішення), яким, зокрема, визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами (далі - Закон).
На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за потрібне викласти окрему думку стосовно Рішення.
I. Яке право Товариства з обмеженою відповідальністю "Рейнір Бізнес Груп" порушено
1. До Суду звернулося Товариство з обмеженою відповідальністю "Рейнір Бізнес Груп" (далі - Товариство) з конституційною скаргою. Сама суть конституційної скарги, як і стаття 55 Закону України "Про Конституційний Суд України", вимагають від суб’єкта права на конституційну скаргу окреслити людське право, гарантоване Конституцією України, та обґрунтувати його порушення оспорюваним приписом закону.
Що було в цьому випадку?
2. З аналізу змісту конституційної скарги у Рішенні не позначено людське право, гарантоване Конституцією України та порушене оспорюваними приписами Закону. Немає цього і в самій конституційній скарзі, натомість Товариство "оскаржує" на предмет конституційності приписи Закону, якими визначені підстави та процедури вступу прокуратури до судового процесу для захисту інтересу держави. Дивовижно й те, що у власній справі у судах системи судоустрою України Товариство боролося за право власності на земельні ділянки, однак у клопотанні до органу конституційного судочинства Товариство вирішило визначити оспорюваними приписами Закону зовсім інше - установлений Законом функціонал прокуратури у некримінальній сфері. Зрозуміло, що не йдеться й про доведення безпосереднього причиново-наслідкового зв’язку між оспорюваними приписами Закону та реальною шкодою, завданою хоч якомусь праву Товариства.
3. Тому конституційна скарга Товариства явно не пов’язана з його конкретними правами, а відтак має ознаки actio popularis, яку подали в інтересах правопорядку загалом. З цього випливає, що не було підстав для відкриття конституційного провадження за цією конституційною скаргою.
Однак формальний аспект - це ще пів біди.
II. Головна методологічна помилка Рішення
( Див. текст )
4. Відкривши конституційне провадження у справі, в якій піддано сумніву функціонал прокуратури як конституційного інституту за клопотанням приватного суб’єкта, Суд потрапив у методологічну пастку у головному питанні - чи не виходить прокуратура, реалізуючи свої встановлені Законом повноваження, за межі свого повноваження, визначеного у пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України - "представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом".
5. Перше. Суд визнав конституційною процедуру представництва прокурора в судовому процесі (абзаци перший, другий, третій частини четвертої статті 23 Закону), якою передбачено:
"Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов’язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб’єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб’єктом владних повноважень".
6. Друге. Натомість Суд визнав неконституційними окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв’язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб’єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
7. Звертаю увагу на прямий зв’язок між першим та другим сегментами, оскільки саме суд підтверджує підстави для вступу прокурора в судовий процес і лише тоді, коли цього з різних причин не робить суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
8. Щоб наведене не звучало надто абстрактно, буду стверджувати - окреслена правова проблема переважно стосується повноважень органів місцевого самоврядування щодо розпорядження земельними та іншими ресурсами, їхньої спроможності самостійно захищати інтерес територіальної громади (публічний інтерес) у відповідних правовідносинах.
9. Фабула справи в судах системи судоустрою України є такою. Заступник керівника Київської обласної прокуратури звернувся до Господарського суду Київської області з позовом в інтересах держави в особі Козинської селищної ради Обухівського району Київської області до Товариства щодо повернення у власність територіальної громади значного масиву земельних ділянок водного фонду. Перед поданням позову прокурор звернувся до Козинської селищної ради, щоб надати можливість відреагувати на порушення інтересів територіальної громади, однак орган місцевого самоврядування повідомив прокуратуру про відсутність намірів на звернення до суду, більше того, в окремому листі цей орган пояснив про відсутність порушень інтересів територіальної громади у цих правовідносинах.
10. За наслідками розгляду в трьох судових інстанціях позовні вимоги Київської обласної прокуратури були задоволені. Однак це не завадило органу конституційного судочинства у Рішенні дійти висновку, що головна проблема в тому, хто саме ініціював судовий розгляд цього питання, а не суть спору.
11. Третє. Така логіка Рішення є вразливою, оскільки призводить до того, що публічний інтерес (як у зазначеному випадку) може опинитися під загрозою залишитися без інституційного захисту загалом. Можна сформулювати іншими словами - захист публічного інтересу (дотримання закону) ставиться в залежність від наміру суб’єкта владних повноважень його захищати. Це не відповідає низці конституційних принципів (верховенства права, неперервності здійснення конституційної влади тощо).
12. Четверте. Підкреслю ще одне. Безглуздо очікувати від суб’єкта владних повноважень (наприклад, сільської ради), посадові особи якого, ймовірно, причетні до зловживань із певного питання, того, що він раптово стане вмотивованим до активних кроків щодо звернення до суду за захистом та поверненням відповідних об’єктів, що взагалі-то є об’єктивованим публічним інтересом.
13. Крім іншого, на сьогодні є "фактор війни", коли значна частина органів місцевого самоврядування з різних причин просто перебувають на межі інституційної спроможності. Чи повинні ці "темні часи" перетворити велику країну на простір безконтрольного корупційного перерозподілу ресурсів, покликаних забезпечити інтереси держави чи територіальних громад? Риторичне питання.
14. П’яте. Навіть в ідеальних умовах, якщо припустити, що сільська чи селищна рада має намір твердо використовувати суди як інструмент захисту інтересів територіальної громади - реалії переконують: їхні можливості "юридичного протистояння" за допомогою аргументів є надто обмеженими порівняно з юридичним супроводом великого бізнесу чи олігархічних суб’єктів. У разі чесного змагання сторін навіть у бездоганному судовому процесі перевага останніх прямо напрошується.
15. Тому постійний та ефективний захист публічних інтересів різного рівня є головним інтересом держави і роль прокуратури в цьому - визначальна. Підрив цього інтересу держави глибоко суперечить самій суті Конституції України, яка передбачає зосередженість держави на утвердженні людських прав (частина друга статті 3 Конституції України).
III. Що є "інтереси держави"
16. У цій справі йдеться про функцію прокуратури - "представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом" (пункт 3 частини першої статті 131-1 Основного Закону України), і Суд у Рішенні звернув увагу на те, що, мовляв, "інтерес держави" та випадки представництва прокуратурою цього інтересу, зокрема "їх перелік має бути чітким та вичерпним, а критерії/ознаки їх установлення прокурором та умови й порядок реалізації його повноважень у судовому провадженні мають бути детально внормовані законом" (друге речення абзацу четвертого підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини). Дивовижно й те, що в іншому місці Рішення Суд визнав, що ""інтереси держави" стосуються різних сфер та не є вичерпними; їх захист потребує здійснення різнопланових заходів щодо конституційно значущих і водночас несхожих цінностей та об’єктів захисту" ( абзац другий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).
17. Такий підхід свідчить про глибоке нерозуміння як категорії "інтереси держави", так і можливості "чітко й детально" врегулювати їх законом. Інтерес держави (інші позначення - "загальний інтерес суспільства", "суспільний інтерес", "публічний інтерес", хоча ці поняття не тотожні) є не лише суспільним благом, а й поняттям, пов’язаним зі здійсненням людських прав. Як це розуміти?
18. Так звані колективні людські права (переважно йдеться про екологічну сферу) можуть акумульовано здійснюватися на рівні публічного інтересу. Наприклад, право майбутніх поколінь людей на здорове довкілля може бути пов’язане з рішеннями публічної влади щодо конкретних кроків у цьому напрямі (розвиток атомної енергетики або відмова від неї). Інший приклад - право на безпеку (особливо в екстремальних умовах), що також безпосередньо пов’язане з публічним інтересом, який позначають як "національна безпека". Тому інтереси держави безпосередньо пов’язані з її головним конституційним обов’язком - "утвердження і забезпечення прав і свобод людини" (третє речення частини другої статті 3 Основного Закону України) - який інституційно наповнюється через належне й безперервне функціонування конституційного ладу України, його основоположних принципів та кожного окремого конституційного інституту.
Правовому змісту категорії "інтерес держави" властиві декілька базових ознак, які, окрім іншого, явно демонструють помилковість Рішення.
19. Перше. Кінцеве (вичерпне) визначення "інтересу держави" є неможливим, і де-факто спроба впровадження "чіткого" визначення суперечила б самій його суті, оскільки його зміст може і повинен змінюватися залежно не тільки від фактичних обставин, а й від місця та з плином часу. Скажу більше - широке сприйняття категорії "інтерес держави" законодавцем уможливлює гнучке реагування на істотні суспільні проблеми, які динамічно змінюються в сучасному світі.
Уявіть ситуацію, що в оспорюваних приписах Закону було б суворо визначено список із п’яти чи шести "виключних випадків" представництва прокуратурою інтересів держави в суді. Зрозуміло, що це призвело б до упущення значного масиву різноманітних ситуацій "за межами" цього списку, які вагомо потребують такого представництва інтересів держави прокуратурою в суді. Це означає, що цілі пласти питань, пов’язаних з інтересами держави, можуть залишитися без будь-якого захисту в судах.
20. Друге. Інтерес держави a priori не може бути позначений законом стосовно конкретної життєвої ситуації, тобто набору фактів, навпаки - його встановлення у конкретному питанні відбувається в процесі розв’язання правозастосовної ситуації судом або іншим органом, які спроможні оцінити обставини справи та зважити різні інтереси. Встановлення судом інтересу держави, як і ступеня його інтенсивності (вагомий, істотний), є важливим аргументом в обґрунтуванні судового рішення.
21. З другого боку, завчасне пов’язування "інтересу держави" з певним питанням прямо у законі, безумовно, є втручанням законодавця до прерогатив інших гілок влади, передусім судів, оскільки буде означати, що парламент не лише врегульовує певний предмет, а й робить спробу вплинути на "вирішення" конкретних питань. Такий підхід не відповідає вимогам принципу поділу влади (стаття 6 Конституції України).
IV. Рішення не втілює конституційний принцип протидії корупції
( Див. текст )
22. Хоча Конституція України не містить згадки про "корупцію", однак ефективна дія Конституції України неможлива без дотримання її імпліцитного принципу протидії корупції.
Як уже було сказано, участь прокуратури в представництві інтересів держави в суді, як у цій справі, так і в переважній більшості подібних справ, пов’язана з намаганнями держави протидіяти корупції у різних сферах. Корупція як явище є несумісною з демократичним конституційним ладом України. Однак цього сказати замало.
23. Сама ідея конституції (суспільного договору між державою та кожним громадянином) заснована на чесних відносинах, в основі яких - взаємні права і обов’язки публічної влади та громадян. Тому іманентно для Конституції України одним із основоположних є принцип протидії корупції, який є не ідеологічним, а реалістичним та дієвим принципом, на якому засновано більшість інших принципів - зазначених у конституційному тексті чи імпліцитних. Цей принцип за широтою охоплює наповнення й надає дієвості навіть таким принципам, як верховенство права, рівноправність громадян чи поділ влади. Зазначені принципи стають фальшивими, якщо міцно не спираються на конституційний принцип протидії корупції. Але особливо страждає від ігнорування протидії корупції повага до людських прав, яка Конституцією України визначена як суть діяльності держави.
24. Ця окрема думка - не місце для доктринальних розробок. Однак навіть сторонньому спостерігачеві цілком зрозуміло, що такі тези як: а) орган влади самостійно має ініціювати судовий контроль за своїми рішеннями (навіть з ознаками корупції); б) більш прийнятною є ситуація, коли взагалі немає кому звернутися до суду за захистом інтересу держави, ніж це зробить прокуратура; в) у діючих судових провадженнях, відкритих за позовами прокуратури, для захисту інтересів держави слід допустити об’єктивне послаблення процесуального становища прокурорів через визнання підстав їх допуску "неконституційними" (попри відстрочення втрати чинності оспорюваних приписів) - завдають удару інституційній системі, яка на різних рівнях через конституційну функцію сьогодні втілює той самий принцип протидії корупції.
25. Здійснення конституційної функції прокуратури, визначеної у пункті 3 частини першої статті 131-1 Основного Закону України, напевно, не є ідеальним (як багато чого іншого), однак "виправляти" її, робити "мудрішою" - не місія Суду.
26. "Моральне прочитання" Конституції України (формула Р. Дворкіна) є незастосовним у цьому випадку ще й тому, що Суд у Рішенні запросто відійшов від своєї попередньої юридичної позиції у цьому ж питанні, викладеної у Рішенні Суду від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019.
Суть згаданого Рішення Суду від 5 червня 2019 року була надзвичайно цікавою й полягала в ретельному обґрунтуванні тези про те, що ініціювати процес на захист інтересів держави в суді Національне антикорупційне бюро України не може, а може тільки прокуратура.
27. Минуло п’ять з половиною років - і Суд ухвалює: у тих самих випадках, установлених Законом, вже й прокуратура не може ініціювати представництво інтересів держави в суді.
28. Відтермінування втрати чинності оспорюваних приписів Закону до 1 січня 2027 року, тобто більше одного року, призвело до невизначеності ситуації. У чому невизначеність ?
29. По-перше, наслідки Рішення суттєво послаблять процесуальні позиції прокурорів у тих судових провадженнях, які вже відкриті, оскільки сама участь прокурорів у судовому процесі вже поставлена під сумнів із конституційної точки зору. Цьому не перешкодить пункт 4 резолютивної частини Рішення з таким змістом: "Рішення Конституційного Суду України не поширюється на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами, визнаних неконституційними, та продовжують існувати після втрати ними чинності".
30. З наведеного випливає, що прокурори, знаючи, що оспорювані приписи Закону ще не втратили чинність, однак визнані неконституційними, постануть перед дилемою - що робити?!
31. По-друге, постає ще одне питання - як парламенту за допомогою законодавчого регулювання виконати Рішення, яке вимагає "чіткий перелік"випадків вступу прокурора в судовий процес на захист інтересів держави, розуміючи, що такого переліку загалом не може бути. Такого переліку не може бути, якщо міркувати, що інтереси держави (суспільства, громади) не можуть опинитися без судового захисту.
| Суддя Конституційного Суду України | Василь ЛЕМАК |
