Про узагальнення практики застосування адміністративними судами першої інстанції глав 1-4 розділу III Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду та вирішення адміністративних справ

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України Юрченко В.П. про узагальнення практики застосування адміністративними судами першої інстанції глав 1-4 розділу III Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду та вирішення адміністративних справ, Пленум Вищого адміністративного суду України

1. Доповідь судді Вищого адміністративного суду України Юрченко В.П. взяти до відома.

2. Рекомендувати суддям адміністративних судів Узагальнення практики застосування адміністративними судами першої інстанції глав 1-4 розділу III Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду та вирішення адміністративних справ (додається) враховувати під час ухвалення рішень у справах відповідної категорії.

На виконання пункту 1.6 плану роботи Вищого адміністративного суду України на перше півріччя 2016 року відділ узагальнення судової практики здійснив вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами першої інстанції глав 1-4 розділу III Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) під час розгляду та вирішення адміністративних справ.

Роздiл III КАС України "Провадження в суді першої інстанції", який досліджується, побудовано відповідно до етапів адміністративного процесу в суді першої інстанції - звернення до адміністративного суду і вирішення судом питання щодо відкриття провадження в адміністративній справі (глава 1), підготовче провадження (глава 2), судовий розгляд справи (глава 3). Окремою главою врегульовано дії суду в разі виникнення обставин, що перешкоджають провадженню в адміністративній справі (глава 4).

Приписи цього розділу застосовується і під час провадження в судах апеляційної та касаційної інстанцій з урахуванням специфіки, що визначена відповідними розділами.

Об'єктом дослідження є правовідносини, які виникають у процесі застосування адміністративними судами положень КАС України на стадіях відкриття провадження в адміністративній справі, підготовчого провадження, судового розгляду.

Предметом дослідження є ухвали, постановлені адміністративними судами за період з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2015 року, що містяться в Єдиному державному реєстрі судових рішень.

Метою узагальнення є з'ясування причин, що призводять до неоднакового розуміння та застосування судами першої інстанції норм процесуального права, а також сприяння однаковому застосуванню процесуальних норм права під час вирішення питань щодо наявності підстав для відкриття провадження в адміністративних справах, на стадіях підготовчого провадження та судового розгляду справ.

У зв'язку із зазначеним у судах першої та апеляційної інстанцій витребувано інформацію щодо найбільш характерних помилок, які виникають у застосуванні судами першої інстанції процесуального закону, аналіз причин скасування судових рішень судами апеляційної та касаційної інстанцій, пропозиції відносно заходів, які необхідно вжити для формування єдиної судової практики.

Проведення аналізу судової практики у цій сфері обумовлено визначенням проблемних питань, що виникають під час застосування процесуальних норм на стадіях відкриття провадження в адміністративних справах, підготовчого провадження, судового розгляду.

При здійсненні узагальнення судової практики враховані статистичні дані окружних та апеляційних адміністративних судів, Вищого адміністративного суду України.

Відповідно до статистичних даних Вищого адміністративного суду України місцеві адміністративні суди (окружні адміністративні суди та місцеві загальні суди як адміністративні) упродовж 2014 року розглянули 316996 справ і матеріалів; із них повернули, залишили без розгляду або відмовили у відкритті провадження - 38975 (12 %): у т. ч. повернули матеріалів - 27421, що становить 9 % загальної кількості розглянутих справ і матеріалів; залишили без розгляду - 6724 (2 %), відмовили у відкритті провадження - 4830 (1 %).

За даними статистичної звітності, у 2015 році місцеві адміністративні суди (окружні адміністративні суди та місцеві загальні суди як адміністративні) розглянули 261653 справи і матеріали; із них повернуто, залишено без розгляду або відмовлено у відкритті провадження щодо 31219 матеріалів, або 12 %, у тому числі: повернули - 23906, або 9,2 %. Суди відмовили у відкритті провадження в 3869 (1 %) справах, залишили без розгляду 3444 (1 %) матеріали.

У 2014 році апеляційні адміністративні суди переглянули 284053 судові рішення. З них у 62174 справах, або 22 % розглянутих справ, рішення судів першої інстанції змінено чи скасовано.

Протягом аналізованого періоду апеляційні суди повернули 6788 матеріалів, або 2 % розглянутих матеріалів, відмовили у відкритті апеляційного провадження щодо 5285 (2 %) матеріалів, у 1693 матеріалах і справах (1 %) ухвалили інші рішення. У 62329 справах і матеріалах, або 21 % розглянутих справ і матеріалів, вимоги заявників задоволено.

Аналіз даних за видами оскаржуваного рішення показує, що апеляційні адміністративні суди переглянули 261703 постанови, або 92 % загальної кількості переглянутих судових рішень, та 22350 ухвал (8 %).

У загальній кількості судових рішень, переглянутих в апеляційному порядку:

4851 ухвала, або 2 %, про залишення позовної заяви без розгляду;

1863 ухвали (1 %) про повернення позовної заяви;

1431 ухвала (1 %) про відмову у відкритті провадження у справі;

1032 ухвали (0,4 %) про закриття провадження у справі;

13173 ухвали (5 %) з інших процесуальних питань.

У 2015 році апеляційні адміністративні суди розглянули 89842 справи за апеляційними скаргами, тобто на 194211 рішень менше, ніж у 2014 році. З них у 23953 справах, або 27 % розглянутих справ, рішення судів першої інстанції змінено чи скасовано, що на 5 % більше, ніж у 2014 році.

Аналіз даних показав, що апеляційні адміністративні суди переглянули 12296 ухвал (14 %). Динаміка свідчить про те, що кількість переглянутих ухвал судів першої інстанції серед загальної кількості судових рішень, переглянутих в апеляційному порядку, у 2015 році зросла на 6 %.

Так, у загальній кількості ухвал, переглянутих в апеляційному порядку:

3102 ухвали, або 3 %, про залишення позовної заяви без розгляду;

1252 ухвали (1 %) про повернення позовної заяви;

1094 ухвали (1 %) про відмову у відкритті провадження у справі;

1032 ухвали (0,4 %) про закриття провадження у справі;

5816 ухвал (6 %) з інших процесуальних питань.

Згідно зі статистичними даними, упродовж 2014 року Вищий адміністративний суд України як суд першої інстанції розглянув 574 справи та матеріали, з яких повернув, залишив без розгляду або відмовив у відкритті провадження щодо 399 (70 %) матеріалів, у тому числі: повернув - 268 (47 %), залишив без розгляду 54 (9 %), відмовив у відкритті провадження щодо 77 (13 %) матеріалів.

Протягом 2015 року Вищий адміністративний суд України як суд першої інстанції розглянув 477 справ і матеріалів (тобто на 97 одиниць менше, ніж у 2014 році), з яких повернув, залишив без розгляду або відмовив у відкритті провадження щодо 323 (68 %) матеріалів, у тому числі: повернув 191 (40 %, що на 7 % менше, ніж у 2014 році); залишив без розгляду - 36 (8 %) (на 1 % менше попереднього періоду) матеріалів та відмовив у відкритті провадження щодо 96 (20 %) (або на 7 % більше порівняно з 2014 роком) матеріалів.

Крім того, згідно з інформацією, наданою апеляційними адміністративними судами, варто зазначити таке.

Вінницький апеляційний адміністративний суд упродовж 2014 року переглянув 1423 ухвали судів першої інстанції, зокрема: 143 ухвали про повернення позовної заяви; 121 ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі; 73 ухвали про закриття провадження у справі; 344 ухвали про залишення без розгляду; 742 інших ухвали. За результатами апеляційного перегляду зазначених ухвал: залишено без змін 765 ухвал; змінено 19 ухвал; скасовано 639 ухвал.

Донецький апеляційний адміністративний суд протягом 2014 року переглянув 1068 ухвал суду першої інстанції, серед яких: 659 апеляційних скарг щодо перегляду ухвал залишив без задоволення; 394 ухвали скасував, у 15 ухвалах рішення змінив. Серед скасованих 394 рішень у 305 випадках справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Упродовж 2014 року в провадженні Житомирського апеляційного адміністративного суду перебувала 681 апеляційна скарга на ухвали судів першої інстанції, що постановлені на стадіях відкриття провадження в адміністративній справі, підготовчого провадження та судового розгляду, а саме:

61 ухвала про залишення позовної заяви без руху, з яких: 16 апеляційних скарг повернуто особам, які з ними звернулись, у 3 справах у відкритті апеляційного провадження відмовлено, 14 ухвал залишено без змін, 28 - скасовано;

144 ухвали про повернення позовної заяви, з яких: 20 апеляційних скарг повернуто особам, які з ними звернулись, у 3 справах у відкритті апеляційного провадження відмовлено, 40 ухвал залишено без змін, 75 - скасовано;

103 ухвали про відмову у відкритті провадження, з яких: 13 апеляційних скарг повернуто особам, які з ними звернулись, у 2 справах у відкритті апеляційного провадження відмовлено, 41 ухвалу залишена без змін, 40 - скасовано;

14 ухвал про забезпечення адміністративного позову, з яких: 10 ухвал залишено без змін, 4 - скасовано;

293 ухвали про залишення позовної заяви без розгляду, з яких: 10 апеляційних скарг повернуто особам, які з ними звернулись, у 9 справах у відкритті апеляційного провадження відмовлено, 148 ухвал залишено без змін, 113 - скасовано;

15 ухвал про зупинення провадження у справі, з яких: у 4 справах у відкритті апеляційного провадження відмовлено, 5 ухвал залишено без змін, 6 - скасовано;

51 ухвала про закриття провадження у справі, з яких: у 2 справах у відкритті апеляційного провадження відмовлено, 25 ухвал залишено без змін, 1 - змінена, 19 - скасовано.

Харківський апеляційний адміністративний суд в 2014 році переглянув 945 ухвал, постановлених судами першої інстанції на стадіях, визначених приписами глав 1-4 розділу III КАС України, з них про повернення позовної заяви - 187, про відмову у відкритті провадження у справі - 176, про закриття провадження у справі - 140, про залишення заяви без розгляду - 442.

Одеський апеляційний адміністративний суд змінив та скасував 905 процесуальних рішень судів першої інстанції, з них:

ухвал про залишення без розгляду - 306,

ухвал про повернення позовної заяви - 78;

ухвал про відмову у відкритті провадження у справі - 67;

ухвал про закриття провадження у справі - 53;

інших процесуальних рішень - 401.

Львівський апеляційний адміністративний суд переглянув 3625 ухвал, у тому числі:

ухвал про повернення позовної заяви - 321;

ухвал про відмову у відкритті провадження у справі - 220;

ухвал про закриття провадження - 200;

ухвал про залишення позовної заяви без розгляду - 1026;

інших процесуальних рішень - 1858.

Скасував 1699 ухвал, що становить 46,9 %.

(ст. 104 - 109 КАС УКРАЇНИ)

(ст. 104 - 106 КАС України)

Адміністративний позов пред'являється шляхом подання позовної заяви до суду першої інстанції (ст. 104 КАС України).

Нерідко позивачі, не дотримуючись вимог Кодексу, звертаються до судів із "заявами" та "скаргами", оскаржуючи дії, бездіяльність та рішення відповідачів, що є перешкодою для відкриття провадження у справі і підставою для залишення позовної заяви без руху.

Однак, як свідчить судова практика, проблемних питань щодо застосування вказаних положень закону в такому разі не виникає.

Статтею 105 КАС України визначено форму і зміст адміністративного позову, що мають особливе значення, оскільки саме на підставі цього первинного документа суддя вирішує питання про відкриття провадження у справі.

В адміністративному процесі, що базується на засадах змагальності й диспозитивності, особливого значення набуває зміст позовної заяви, на підставі якої суддя відкриває провадження у справі.

Від змісту позовної заяви залежать дії судді при вирішенні питання про відкриття провадження у справі, проведення подальших підготовчих дій для розгляду справи у судовому засіданні та при її розгляді по суті, у тому числі й про її судову юрисдикцію та підсудність, про визначення обставин, що мають значення для її вирішення, про залучення до процесу інших осіб, дослідження доказів тощо.

Під змістом позовних вимог мається на увазі визначення способу захисту свого права, свободи чи інтересу згідно з частиною четвертою статті 105 КАС України, який повинен формулюватися максимально чітко і зрозуміло.

У частині четвертій статті 105 КАС України зазначено про вимоги, які може містити адміністративний позов. Слід звертати увагу на те, що адміністративний позов суб'єкта владних повноважень може містити інші вимоги у випадках, встановлених законом (частина п'ята статті 105 цього Кодексу).

Крім того, правила цієї статті стосовно зазначення позивачем у позовній заяві способу захисту порушених прав не виключають можливості обрання іншого способу захисту і самим судом, оскільки зміст принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі зобов'язує адміністративний суд до уточнення в судовому засіданні змісту позовних вимог з наступним обранням відповідного способу захисту порушеного права.

Цей принцип зобов'язує адміністративний суд також і до уточнення позовних вимог з метою обрання відповідного способу захисту порушеного права. Разом із тим варто зауважити, що при вирішенні питання про відкриття провадження у справі суд з'ясовує лише ті питання, які передбачено у частині першій статті 106 КАС України, і не може виходити за межі позовних вимог та/або змінювати їх зміст. Уточнити позовні вимоги чи обрати інший спосіб захисту порушеного права суд може після відкриття провадження у справі (на стадії підготовчого провадження, а також при вирішенні спору по суті).

Вимоги, що пред'являються до змісту позовної заяви, чітко визначені у статті 106 КАС України, відповідно до якої у позовній заяві зазначаються: найменування адміністративного суду, до якого подається позовна заява; ім'я (найменування) позивача, поштова адреса, а також номер засобу зв'язку, адреса електронної пошти, якщо такі є; ім'я (найменування) відповідача, посада і місце служби посадової чи службової особи, поштова адреса, а також номер засобу зв'язку, адреса електронної пошти, якщо такі відомі; зміст позовних вимог згідно з частинами четвертою і п'ятою статті 105 цього Кодексу і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів. Також позивач повинен додати до позовної заяви її копії та копії всіх документів, що додаються до неї, відповідно до кількості відповідачів та третіх осіб, а також документ про сплату судового збору.

Суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи:

1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність;

2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником);

3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтею 106 цього Кодексу;

4) позовну заяву належить розглядати в порядку адміністративного судочинства;

5) подано адміністративний позов у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними);

6) немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

При вирішенні питання про відкриття провадження в адміністративній справі суду слід також визначитися з такими питаннями: які саме права, свободи чи інтереси позивача порушені, в чому саме вони полягають і якими саме рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень вони порушені; чи належать спірні правовідносини до публічно-правових; чи не підлягають порушені права чи інтереси фізичної або юридичної особи захисту в порядку іншого судочинства.

Cтаття 106 КАС України стандартизує структуру позовної заяви - містить перелік загальних для всіх позовних заяв елементів (реквізитів), які дають необхідну інформацію для вирішення судом питання про відкриття провадження в адміністративній справі.

Разом із тим суд не повинен тлумачити положення статті у такий спосіб, щоб створювати штучні перешкоди для доступу до правосуддя в адміністративній справі.

Характерною помилкою щодо застосування статей 105 - 106 КАС України судами першої інстанції є формальний підхід до цих норм, внаслідок чого позовні заяви безпідставно залишаються без руху та повертаються.

Відповідно до частини першої статті 108 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтею 106 цього Кодексу, постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху, у якій зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб їх усунення і встановлюється строк, достатній для усунення недоліків.

Таким чином, якщо позивач не дотримав якоїсь із вимог до позовної заяви і відсутність певної інформації не дає можливості суду вирішити питання про відкриття провадження в адміністративній справі та виконати обов'язок з повідомлення про це осіб, які беруть участь у справі, суд залишає позовну заяву без руху і пропонує позивачеві виправити виявлені недоліки.

Важливо, що прецедентна практика Європейського суду з прав людини виходить з того, що, реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод , кожна держава - учасниця цієї Конвенції має право встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити перетворення судового процесу у безладний рух. У зв'язку з наведеним залишення позову без руху з підстав, передбачених законом (невідповідність позовної заяви вимогам щодо її змісту, несплата судового збору тощо), не є порушенням права на справедливий судовий захист. Разом із тим Європейський суд зазначає, що не повинно бути занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, оскільки доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але і реальним (Рішення Суду у справі Жоффр де ля Прадель проти Франції від 16 грудня 1992 року).

Відсутність хоча б одного реквізиту, визначеного статтею 106 Кодексу, може бути самостійною підставою для залишення позовної заяви без руху.

Аналіз судової практики на стадії відкриття провадження в адміністративній справі в цілому свідчить про те, що судами першої інстанції правильно застосовуються норми матеріального та процесуального права при розгляді адміністративних справ.

Разом із тим, як показує судова практика, основними причинами залишення позовних заяв без руху в 2014-2015 роках були:

несплата судового збору (не надання квитанції або ж доказів на підтвердження підстав звільнення позивача від сплати судового збору, не зарахування судового збору до Державного бюджету, зарахування судового збору не до належного спеціального фонду Державного бюджету України);

ненадання доказів дотримання строку звернення до адміністративного суду, або в разі пропущення строку, заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду з обґрунтуванням причин поважності пропущення такого строку;

ненадання суб'єктом владних повноважень доказів надіслання відповідачу та/або третім особам копії позовної заяви та доданих до неї документів;

невідповідність іншим вимогам статті 106 КАС України.

Так, отримавши матеріали позовної заяви, суддя зобов'язаний встановлювати факт їх подання особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність, та наявності у представника належних повноважень (якщо позовну заяву подано представником). У цьому контексті, як показує аналіз судової практики, суди припускаються помилок при визначенні повноважень представника.

Наприклад, Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалою від 30 вересня 2014 року у справі № 822/4134/14 за позовом ФОП Макарової О.В. до виконавчої дирекції Хмельницького обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності про скасування рішення позовну заяву повернув ФОП у зв'язку з тим, що позовна заява підписана особою, яка не має повноважень на ведення цієї справи.

Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 01 грудня 2014 року скасував ухвалу суду першої інстанції як таку, що перешкоджає судовому розгляду, а справу направив для продовження розгляду. Суд апеляційної інстанції зазначив, що у разі виникнення сумнівів щодо наявності у довіреної особи повноважень на подання та підписання позовної заяви від імені позивача суд першої інстанції, в порядку частини першої статті 108 КАС України, повинен був залишити позовну заяву без руху та надати строк для долучення до матеріалів справи належних доказів, які б підтверджували повноваження представника позивача на підписання та подання позовної заяви до суду. Натомість суд першої інстанції помилково дійшов передчасного висновку, що позов подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.

Наступною підставою для залишення позовної заяви без руху було порушення пункту 4 частини першої статті 106 КАС України.

Вирішуючи питання про відкриття провадження у справі, суд першої інстанції дійшов висновку, що на порушення пункту 4 частини першої статті 106 КАС України з поданої позивачем до суду позовної заяви практично неможливо встановити її зміст та виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а також роз'яснив про вимоги до позовної заяви, а саме позовна заява повинна містити: виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; правове обґрунтування на підтвердження незаконності дій відповідачів; доводи стосовно допущення суб'єктами владних повноважень порушень закону під час здійснення владних управлінських функцій щодо позивача; докази на підтвердження порушення прав позивача з боку відповідачів саме при здійсненні ними владних управлінських функцій.

У межах строку, встановленого судом для усунення недоліків позову, до суду першої інстанції надійшло клопотання позивача про відкриття провадження у справі, до якого додано, зокрема, копії позовної заяви, які є ідентичними первинній позовній заяві.

Дослідивши клопотання, подане позивачем на виконання ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 жовтня 2014 року, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції про повернення позову позивачеві є законним та обґрунтованим. Апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції, що в повній мірі позивач не виконав вказаних у ній вимог і недоліків позову повністю не усунув, зокрема, враховуючи, що судом позивачу були роз'яснені вимоги до позовної заяви в ухвалі від 20 жовтня 2014 року у частині зазначення у позовній заяві викладу обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, правового обґрунтування на підтвердження незаконності дій відповідачів, доводів стосовно допущення суб'єктами владних повноважень порушень закону під час здійснення владних управлінських функцій щодо позивача та доказів на підтвердження порушення прав позивача з боку відповідачів саме при здійсненні ними владних управлінських функцій, а позивачем вказаних обставин у позовній заяві не зазначено та будь-яких доказів не надано -1.

В іншій справі, залишаючи позов без руху, суд першої інстанції виходив з того, що позовна заява була подана без додержання вимог статті 106 КАС України, а саме позивачем не конкретизовано позовну вимогу щодо зобов'язання відповідача усунути допущені порушення його права.

Залишаючи ухвалу суду першої інстанції про залишення позовної заяви без руху без змін, суд апеляційної інстанції виходив з того, що у прохальній частині позовної заяви не зазначено, у чому саме полягають допущені пенсійним органом порушення права позивача та яким чином ці порушення мають бути усунуті. Отже, позивачу необхідно було більш чітко та зрозуміло викласти вищезазначені вимоги, належним чином обґрунтувавши їх -2.

Як показав аналіз ухвал про залишення без руху позовної заяви, багато проблем у суддів виникало також при застосуванні частини другої статті 106 КАС України, яка передбачає, що на підтвердження обставин, якими обґрунтовуються позовні вимоги, позивач зазначає докази, а в разі неможливості - зазначає докази, які не може самостійно надати, із зазначенням причин неможливості їх подання, про які йому відомо і які можуть бути використані судом.

Залишаючи позовну заяву без руху з цієї підстави, суди не завжди враховували положення КАС України щодо дослідження доказів у сукупності.

Так, відповідно до частини четвертої статті 11 КАС України, судом вживаються передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Згідно зі статтею 49 КАС України сторони мають право надавати докази та брати участь у їх досліджені.

Статтею 111 КАС України суду надано можливість у попередньому судовому засіданні з'ясувати докази, якими позивач обґрунтовує свої вимоги.

Крім того, приписами частини шостої статті 71 КАС України передбачено, що в разі, якщо особа, яка бере участь у справі, без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які вона посилається, суд вирішує справу на основі наявних доказів.

З огляду на приписи вказаних статей незазначення у позовній заяві позивачем доказів, про які йому відомо і які можуть бути використані судом, не може бути перешкодою для відкриття провадження у справі, оскільки суд не позбавлений права на витребування таких доказів і у разі їх ненадання повинен вирішити справу на основі наявних доказів.

Аналіз наведених норм чинного законодавства та зміст судових рішень дають підстави для висновку, що виявлені недоліки позовної заяви часто мають формальний характер і не перешкоджають суду вчинити дії, необхідні для відкриття провадження у справі, та розглянути спір по суті заявленого позову, а виявлені недоліки є незначними та можуть бути усунуті судом шляхом опитування позивача в судовому засіданні, витребування доказів тощо.

Так, суди апеляційної та касаційної інстанцій, переглядаючи ухвали судів попередніх інстанцій, доходили до висновків, що судді постановляють ухвали про залишення позову без руху для усунення в позовних заявах недоліків, яких фактично не існує або які не перешкоджають відкриттю провадження, і повертають заяви позивачам з тих підстав, що не вказані номери засобів зв'язку, адреси електронної пошти, не додані копії паспортів, ідентифікаційних кодів, докази на підтвердження обставин, якими обґрунтовуються позовні вимоги, з мотивів незрозумілості, неясності позовних вимог, оскільки в позові не вказано про необхідність залучення третьої особи. Тобто вказані недоліки, як правило, не є перешкодою для відкриття провадження у справі, внаслідок чого ухвали скасовуються судами апеляційної та касаційної інстанцій і направляються до судів першої інстанції для вирішення питання щодо продовження розгляду справ.

Основною підставою залишення позовної заяви без руху здебільшого є несплата судового збору або сплата не в повному обсязі.

Питання сплати судового збору є актуальним не лише на стадії відкриття провадження у справі, й у разі збільшення позовних вимог відповідно до статті 137 КАС України. Так, наприклад, Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою відкрив провадження у справі № 11/424 за позовом до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними постанов та відшкодування шкоди. 03 вересня 2013 року позивачем було подано до суду заяву про збільшення позовних вимог, яку ухвалою від 28 лютого 2014 року повернув позивачу. Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 28 лютого 2014 року вирішив спір по суті заявлених первісних позовних вимог та у задоволенні позову відмовив. Суд першої інстанції, відмовляючи в прийнятті заяви, зазначив, що відповідно до статті 137 КАС України заява про зміну позовних вимог повинна відповідати вимогам, які встановлені цим Кодексом для позовних заяв. У разі невідповідності такої заяви вимогам статті 106 цього Кодексу суд своєю ухвалою повертає її позивачу.

Зі змісту вказаного рішення суду вбачається, що однією з підстав повернення заяви про збільшення позовних вимог стала невідповідність заяви вимогам статті 106 КАС України. Суд першої інстанції зазначив, що відповідно до частини третьої статті 106 КАС України до позовної заяви додається документ про сплату судового збору, крім випадків, коли його не належить сплачувати.

Прикладом неправильного визначення розміру судового збору є наступна справа.

Донецький окружний адміністративний суд ухвалою від 15 квітня 2014 року позовну заяву Українського науково-дослідного інституту соляної промисловості до Слов'янської об'єднаної державної фінансової інспекції про визнання протиправним та скасування повторних вимог повернув, згідно з пунктом 1 частини третьої статті 108 КАС України у зв'язку з ненаданням документа про сплату судового збору за подання позову майнового характеру -3.

Донецький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 28 травня 2014 року вказану ухвалу скасував, як таку, що постановлена з порушенням норм процесуального права. Колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку, що позивачем правильно було сплачено судовій збір у розмірі 73,08 грн. при поданні адміністративного позову як немайнового, оскільки позивач звернувся з вимогою до відповідача про визнання протиправними та скасування пунктів 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 повторних вимог Слов'янської об'єднаної державної фінансової інспекції № 28-11/181 від 20 лютого 2014 року, тобто зазначений позов є позовом немайнового характеру.

Як приклад правильного визначення розміру судового збору можна навести таку справу. 4

Полтавський окружний адміністративний суд залишив без руху позовну заяву, оскільки її вимоги стосувались скасування податкових повідомлень-рішень про нарахування штрафних (фінансових) санкцій у загальному розмірі 737715 грн., а сплата судового збору була здійснена на суму 6,88 грн., як за немайновий спір. Суд першої інстанції ухвалою, яка залишена без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду, позовну заяву залишив без руху із зазначенням необхідності сплатити судовий збір у належному розмірі, оскільки заявлені позовні вимоги свідчать про майновий характер спору.

Іншою підставою залишення позовної заяви без руху є відсутність доказів надсилання позовної заяви. Так, відповідно до частини третьої статті 106 КАС України до позовної заяви додаються її копії та копії всіх документів, що приєднуються до неї, відповідно до кількості відповідачів і третіх осіб, крім випадків подання адміністративного позову суб'єктом владних повноважень. Суб'єкт владних повноважень при поданні адміністративного позову зобов'язаний додати до позовної заяви доказ надіслання рекомендованим листом з повідомленням про вручення відповідачу і третім особам копії позовної заяви та доданих до неї документів.

Необхідно зазначити, що судді правомірно зобов'язують суб'єкта владних повноважень надати докази надіслання рекомендованим листом з повідомленням про вручення відповідачу і третім особам копії позовної заяви та доданих до неї документів.

Таким чином, недоліки позовної заяви повинні бути такими, що перешкоджають суду вирішити питання про відкриття провадження в адміністративній справі та виконати обов'язок з повідомлення про це осіб, які беруть участь у справі.

Відповідно до частини третьої статті 108 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо: позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху; позивач до відкриття провадження в адміністративній справі подав заяву про її відкликання; позовну заяву подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності; позовну заяву від імені позивача подано особою, яка не має повноважень на ведення справи; у провадженні цього або іншого адміністративного суду є справа про спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав; справа не підсудна цьому адміністративному суду; якщо позовну заяву із вимогою стягнення грошових коштів, яка ґрунтується на підставі рішення суб'єкта владних повноважень, подано суб'єктом владних повноважень до закінчення строку, передбаченого частиною п'ятою статті 99 цього Кодексу.

Важливо, щоб при прийнятті рішення про повернення позовної заяви з підстав неусунення недоліків суд ретельно перевірив, чи отримана позивачем ухвала про залишення позову без руху у строк, достатній для її виконання, та чи забезпечена позивачу можливість для усунення недоліків, на які вказав суд, тривалість строку, який у кожному конкретному випадку повинен встановлюватись з урахуванням характеру недоліків та реальної можливості виправлення недоліків з дня отримання позивачем ухвали та враховувати положення частини дев'ятої статті 103 КАС України, згідно з якою строк не вважається пропущеним, якщо до його закінчення позовна заява, скарга, інші документи чи матеріали або грошові кошти здано на пошту чи передано іншими відповідними засобами зв'язку.

Так, суддя Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області ухвалою від 15 квітня 2015 року позов повернув позивачеві. На обґрунтування прийнятого рішення суд зазначив, що позивач не усунув недоліки, зазначені в ухвалі від 26 березня 2015 року.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, виходив з того, що, як видно з матеріалів справи, зокрема, супровідного листа УПФ України в м. Ужгороді від 10 квітня 2015 року № 3681/08 та рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення, виплату поштового переказу, позивачем були усунуті недоліки позовної заяви 10 квітня 2015 року і цього ж дня лист із додатками на 17 аркушах був зданий на пошту, надісланий на адресу Ужгородського міськрайонного суду та отриманий останнім 14 квітня 2015 року -5.

Подібні помилки є численними в судах першої інстанції, що призводить до порушень прав осіб на судовий захист та судової тяганини.

Як приклад можна навести таку справу -6.

Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалою від 24 січня 2014 року позовну заяву УПФ України в Чемеровецькому районі Хмельницької області до відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Чемеровецькому районі про стягнення заборгованості повернув позивачу, оскільки недоліки, вказані в ухвалі про залишення позову без руху від 10 січня 2015 року, не було усунуто у встановлений судом строк.

Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 18 лютого 2014 року скасував зазначену ухвалу, а справу направив до суду першої інстанції для продовження розгляду виходячи з того, що суд визначив строк для усунення недоліків до 20 січня 2014 року, а ухвалу про повернення позовної заяви прийняв 24 січня 2014 року, тому вважає, що вказана ухвала прийнята судом передчасно.

Щодо питання про відкликання позовної заяви, то варто зазначити таке. Пунктом 2 частини третьої статті 108 КАС України передбачено, що суд повертає позовну заяву, якщо позивач до відкриття провадження в адміністративній справі подав заяву про її відкликання. Слід зауважити, що законодавцем надано право позивачу відмовитись від позову (статті 51, 112, 136, 194, 203, 219 КАС України) або відкликати позов (пункт 2 частини третьої статті 108, стаття 155 КАС України), що не є тотожними поняттями та має різні правові наслідки. При здійсненні цього узагальнення порушень при застосуванні вказаних положень закону судами встановлено не було.

Встановлення факту того, чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність та чи має представник належні повноваження на ведення справи в суді (якщо позовну заяву подано представником) після одержання позовної заяви теж має визначальне значення.

Як приклад, можна навести таку справу -7.

-____________

7 Ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2015 року (справа № 816/2026/15) - 48075109.

Полтавський окружний адміністративний суд ухвалою від 08 червня 2015 року позовну заяву Кременчуцької філії товариства з обмеженою відповідальністю "Експансія" до Автозаводського відділу державної виконавчої служби Кременчуцького міського управління юстиції про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування постанови повернув позивачеві. Суд першої інстанції, ухвалюючи це рішення, керувався положеннями пункту 3 частини третьої статті 108 КАС України, відповідно до якої позовна заява повертається позивачеві, якщо її подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності. Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду погодилася з висновками суду першої інстанції з тих підстав, що позовна заява була подана Кременчуцькою філією товариства з обмеженою відповідальністю "Експансія" та підписана представником Кременчуцької філії товариства з обмеженою відповідальністю "Експансія" на підставі довіреності від 05 січня 2015 року, виданої на представлення інтересів Кременчуцької філії товариства з обмеженою відповідальністю "Експансія". Разом із тим колегія суддів погодилася з висновком суду першої інстанції, що філії не є юридичними особами, а отже, у розумінні статті 50 КАС України, не можуть бути стороною в адміністративному процесі, зокрема позивачем.

За приписами частини сьомої статті 56 КАС України законним представником органу, підприємства, установи, організації в суді є його керівник чи інша особа, уповноважена законом, положенням, статутом.

Повноваження особи як представника, яка представляє інтереси особи на підставі довіреності, повинні бути безпосередньо обумовлені цією довіреністю. Вважається за необхідне, що у довіреності мають бути визначені та конкретизовані права представника на вчинення процесуальних дій, на які його уповноважено, чи наділено правом звернення представника до судів України в інтересах довірителя, у тому числі підписувати та подавати позовні заяви в інтересах довірителя.

Суду ухвалою позовну заяву повернув представнику у зв'язку з тим, що довіреністю від 19 липня 2013 року гр. Ш. не наділено правом підпису та подачі позову до Хмельницького окружного адміністративного суду та будь-яких інших судів України.

Однак Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 28 січня 2014 року вказану ухвалу скасував як таку, що перешкоджає судовому розгляду, чим порушив право податкового органу на доступ до правосуддя. Колегія суддів в ухвалі зазначила, що з тексту вказаної довіреності вбачається, що представника наділено правом представляти інтереси Красилівської ОДПІ Головного управління Міндоходів у Хмельницькій області в усіх державних органах, установах, підприємствах, місцевих, апеляційних судах, вищих спеціалізованих судах, Верховному Суді України з усіма правами та обов'язками, а також підписання усіх процесуальних документів -8.

Повертаючи позовні заяви відповідно до пункту 4 частини третьої статті 108 КАС України, суди повинні враховувати, чи наділений представник позивача повноваженнями, зокрема, на підписання позову і вчинення необхідних дій у судах.

Крім того, встановлення факту подання до суду позову особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або від імені позивача - особою, яка не має повноважень на ведення справи, є підставою для повернення позивачеві заяви, а не постановлення ухвали про залишення позову без руху. -9

За змістом частини першої статті 56 КАС України, а також частин четвертої і п'ятої статті 106 КАС України право на звернення до суду з позовною заявою має також представник позивача. Згідно з частиною третьою статті 58 КАС України представники беруть участь в адміністративному процесі на основі договору або закону. Залежно від підстав представництва КАС України встановлює вимоги до документів, які підтверджують повноваження представників (стаття 58 КАС України).

У зв'язку з цим відсутність повноважень на ведення справи в суді як підставу для повернення позовної заяви слід розмежовувати з відсутністю серед доданих до позовної заяви матеріалів належного документа, що підтверджує повноваження представника на ведення справи в суді, наявність якого є обов'язковою, якщо позовну заяву підписує та, відповідно, подає до суду представник позивача (частина п'ята статті 106 КАС України).

Іншим прикладом залишення позовної заяви без руху та повернення позовної заяви є практика Вищого адміністративного суду України (як суду першої інстанції) та Верховного Суду України.

24 лютого 2014 року позивачка звернулася до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом у порядку статті 171-1 КАС України, у якому просила скасувати рішення Вищої ради юстиції від 07 лютого 2007 року. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 20 березня 2014 року позовну заяву залишив без руху та надав їй строк до 11 квітня 2014 року для усунення вказаних в ухвалі недоліків, а ухвалою від 15 квітня 2014 року позовну заяву визнав неподаною та повернув позивачу.

Перевіривши за матеріалами справи наведені у заяві доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку про те, що Вищий адміністративний суд України правомірно повернув позовну заяву позивачці згідно з пунктом 1 частини третьої статті 108 КАС України, оскільки вона не усунула вказані в ухвалі суду від 20 березня 2014 року недоліки, а саме: не привела зміст позовних вимог у відповідність із частинами четвертою і п'ятою статті 105 КАС України, у заяві відсутні будь-які доводи і обґрунтування стосовно допущення суб'єктом владних повноважень порушень закону під час здійснення владних управлінських функцій щодо неї. Крім того, всупереч статті 15 КАС України та статті 14 Закону України від 03 липня 2012 року № 5029-VI "Про засади державної мовної політики" (далі - Закон № 5029-VI) заява викладена не державною, а російською мовою. Відповідно до статті 15 КАС України мова адміністративного судочинства визначається статтею 14 Закону № 5029-VI . Відповідно до частини третьої статті 14 Закону № 5029-VI сторони, які беруть участь у справі, подають до суду письмові процесуальні документи і докази, викладені державною мовою. Державною мовою України є українська мова (стаття 10 Конституції України та стаття 6 Закону № 5029-VI ). -10