Про визнання незаконними та скасування окремих положень наказу № 415ог від 12.06.2015

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Мазур А.С., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до третя особа Антитерористичного центру при Службі безпеки України, Служби безпеки України Міністерство юстиції України про визнання незаконними та скасування окремих положень наказу № 415ог від 12.06.2015,

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулась ОСОБА_1 з позовом до Антитерористичного центру при Службі безпеки України, Служби безпеки України, третя особа: Міністерство юстиції України, у якому просить визнати протиправним та скасувати пункт 1.6 та розділ VII "Тимчасового порядку контролю за переміщенням осіб, транспортних засобів та вантажів (товарів) вздовж лінії зіткнення у межах Донецької та Луганської областей" (далі - Порядок), затвердженого наказом першого заступника керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України (керівника Антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей) № 145ог від 12.06.2015, в частині, що обмежує право громадянина на вільне пересування по території України, а саме:

- щодо встановлення заборони перетинання лінії зіткнення громадським пасажирським транспортом;

- щодо встановлення громадянину України вичерпного переліку мети та підстав для в'їзду на контрольовану (неконтрольовану) територію Луганської та Донецької області;

- щодо встановлення обов'язку отримання громадянином України дозволу на в'їзд на контрольовану (неконтрольовану) територію Луганської та Донецької області;

- щодо встановлення обов'язку отримання громадянином України дозволу на виїзд з контрольованої (неконтрольованої) території Луганської та Донецької області.

Позов обґрунтовано тим, що, на думку позивача, положення пункту 1.6 та розділу VII Порядку в частині, що встановлює громадянину України строк перебування на контрольованій (неконтрольованій) території, а також встановлює виключний перелік мети та підстав для в'їзду (виїзду) на (з) контрольовану (неконтрольовану) територію, підлягають скасуванню, як такі, що не відповідають статті 33 Конституції України, статті 12 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні", статті 12 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права від 16.12.1966, статті 2 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, окремим Рішенням Європейського Суду з прав людини.

Позивач у судовому засіданні просила позов задовольнити з підстав, викладених у позовній заяві.

Представник Антитерористичного центру при Службі безпеки України подав заперечення на позов та у судовому засіданні пояснив, що згідно з абзацом 7 частини 1 статті 13 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні", вільний вибір місця проживання обмежується в адміністративно-територіальних одиницях, які знаходяться на тимчасово окупованих територіях, тому твердження позивача про неузгодженість чи суперечливість приписів пункту 1.6 та розділу VII Порядку нормам Конституції та законів України є необґрунтованими, вважає, що позов не підлягає задоволенню.

У судовому засіданні та письмових запереченнях представник Служби безпеки України вказав, що даний Порядок спрямований на захист законних прав на життя і здоров'я усіх осіб, які перебувають на території держави, оскільки відсутність належного контролю за переміщенням осіб, транспортних засобів та вантажів з території, на якій органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не у повному обсязі повноваження (або з такої території), створює загрозу для безпеки як всієї держави в цілому, так і для безпеки життя і здоров'я кожного громадянина, який перебуває на її - території (внаслідок переміщення зброї, вибухівки, терористичних груп тощо). Зазначив, що потреба отримання дозволів на право переміщення осіб, транспортних засобів та вантажів з тимчасово неконтрольованих територій на іншу територію України та з території України до тимчасового неконтрольованих територій є важливим заходом, направленим на захист особи, держави і суспільства від тероризму, має тимчасовий характер та обмежена районом проведення АТО. Просив у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.

Представник Міністерства юстиції України у судовому засіданні вказав, що оскаржуваний наказ першого заступника керівника Антитерористичного центру пари Службі безпеки України від 12.06.2015 № 145ог "Про затвердження Тимчасового порядку контролю за переміщенням осіб, транспортних засобів та вантажів (товарів) вздовж лінії зіткнення у межах Донецької та Луганської областей" не підлягає реєстрації у Міністерстві юстиції України.

Згідно з частиною 6 статті 128 КАС України, якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступного.

Як убачається з матеріалів справи, 12.06.2015 начальником штабу - першим заступником керівника Антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей генерал-майором Тимошенко І. В. було прийнято наказ № 415ог, яким затверджено Тимчасовий порядок контролю за переміщенням осіб, транспортних засобів та вантажів (товарів) через лінію зіткнення у межах Донецької та Луганської областей.

Пунктом 1.6 вказаного Порядку визначено, що перетин лінії зіткнення громадським пасажирським транспортом забороняється, за винятком нерегулярних перевезень для окремих організованих груп людей (біженців, дітей для оздоровлення та відпочинку, тощо), за відповідним дозволом виданим згідно рішення КЦ.

Розділом VII Порядку встановлено порядок надання, припинення та відмови у наданні дозволу фізичній особі.

Позивач вважає, що вказаним розділом Порядку встановлені певні обмеження свободи пересування шляхом введення процедури отримання громадянином дозволу на пересування: в'їзду на неконтрольовану (контрольовану) територію, виїзду з неконтрольованої (контрольованої) території за виключним переліком мети та підстав, та за наявністю документа (-ів), що доводять вказані обставини, та наявністю транспорту для перетину лінії зіткнення.

Позивач - ОСОБА_1 є громадян України, зареєстрована за адресою: 83114, АДРЕСА_1, яка на законних підставах перебуває на території України та не може з 21.01.2015 реалізувати своє невід'ємне право на свободу пересування тому, що це право поставлено в залежність від наявності у неї перепустки та транспорту для перетину лінії зіткнення.

На даний час позивач є внутрішньо переміщеною особою та тимчасово проживає у м. Києві, що підтверджується довідкою від 09.12.2014 № 3006002858, виданою Печерською районною в місті Києві державною адміністрацією.

Позивач зазначає, що на місці реєстрації та постійного проживання у неї є власне житло, знаходиться майно, а також там знаходяться її родичі, друзі та знайомі.

Стаття 161 КАС України встановлює, що під час прийняття постанови суд вирішує, зокрема:

1) чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

У відповідності до положень частини 1 статті 69 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Згідно положень статті 86 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.

Вирішуючи спір по суті, суд виходить з наступного.

Відповідно до частини 1 статті 17 Конституції України захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.

Кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом (стаття 33 Конституції України, № 254к/96-ВР від 28.06.1996).

Відтак Конституція України допускає обмеження права громадян на свободу пересування у випадках, встановлених законом.

У відповідності до положень статті 1 Закону України "Про боротьбу з тероризмом" (№ 638-IV від 20.03.2003, далі - Закон):

- тероризм - суспільно небезпечна діяльність, яка полягає у свідомому, цілеспрямованому застосуванні насильства шляхом захоплення заручників, підпалів, убивств, тортур, залякування населення та органів влади або вчинення інших посягань на життя чи здоров'я ні в чому не винних людей або погрози вчинення злочинних дій з метою досягнення злочинних цілей;

- боротьба з тероризмом - діяльність щодо запобігання, виявлення, припинення, мінімізації наслідків терористичної діяльності;

- антитерористична операція - комплекс скоординованих спеціальних заходів, спрямованих на попередження, запобігання та припинення терористичної діяльності, звільнення заручників, забезпечення безпеки населення, знешкодження терористів, мінімізацію наслідків терористичної діяльності;

- район проведення антитерористичної операції - визначені керівництвом антитерористичної операції ділянки місцевості або акваторії, транспортні засоби, будівлі, споруди, приміщення та території чи акваторії, що прилягають до них і в межах яких проводиться зазначена операція;

- режим у районі проведення антитерористичної операції - особливий порядок, який може вводитися в районі проведення антитерористичної операції на час її проведення і передбачати надання суб'єктам боротьби з тероризмом визначених цим Законом спеціальних повноважень, необхідних для звільнення заручників, забезпечення безпеки і здоров'я громадян, які опинилися в районі проведення антитерористичної операції, нормального функціонування державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій.

Боротьба з тероризмом ґрунтується на принципах, зокрема: законності та неухильного додержання прав і свобод людини і громадянина; комплексного використання з цією метою правових, політичних, соціально-економічних, інформаційно-пропагандистських та інших можливостей; пріоритетності попереджувальних заходів; пріоритетності захисту життя і прав осіб, які наражаються на небезпеку внаслідок терористичної діяльності (ст. 3 Закону).

Суб'єктами, які безпосередньо здійснюють боротьбу з тероризмом у межах своєї компетенції, є: Служба безпеки України, яка є головним органом у загальнодержавній системі боротьби з терористичною діяльністю (стаття 4 Закону).

На Антитерористичний центр при Службі безпеки України покладається, зокрема, організація і проведення антитерористичних операцій та координація діяльності суб'єктів, які ведуть боротьбу з тероризмом чи залучаються до конкретних антитерористичних операцій (стаття 7 Закону).

Для безпосереднього управління конкретною антитерористичною операцією та керівництва силами і засобами, які залучаються до здійснення антитерористичних заходів, утворюється оперативний штаб, очолюваний керівником Антитерористичного центру при Службі безпеки України (координаційної групи відповідного регіонального органу Служби безпеки України) або особою, яка його заміщує.

Законні вимоги учасників антитерористичної операції є обов'язковими для громадян і посадових осіб (стаття 12 Закону).

У районі проведення антитерористичної операції на час її проведення може бути встановлено спеціальний порядок, зокрема організовано патрульну охоронну службу та виставлено оточення. У районі проведення антитерористичної операції можуть вводитися тимчасово обмеження прав і свобод громадян. Перебування в районі проведення антитерористичної операції осіб, які не залучені до її проведення, допускається з дозволу керівника оперативного штабу (стаття 15 Закону).

Вказані в сукупності норми законів України дають підстави суду дійти до висновку, що оскаржуваний наказ відповідає вимогам законодавства України, оскільки в зоні проведення анитерористичної операції права і свободи громадянина відносно свободи пересування можуть бути обмежені в рамках закону.

Наявність АТО, на територіях Донецької і Луганської областей України, що не заперечується сторонами, дають підстави суду прийти до висновку про правомірність оскаржуваного наказу, оскільки останній виданий в рамках реалізації норм Закону України "Про боротьбу з тероризмом".

Оскаржуваний наказ хоч і має деякі ознаки нормативно-правового акту, але не є таким, оскільки відповідач, як спеціальний суб'єкт, не наділений правом приймати саме нормативно-правові акти. Проте такий наказ є фактично письмово викладеною вимогою до громадян, яка оформлена в такий спосіб, з метою та на виконання функцій і завдань уповноваженого суб'єкта, визначених Законом, та в силу положень його ст. 12 є обов'язковою до виконання.

Окрім того, згідно абзацу 7 частини 1 статті 13 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" (№ 1382-IV від 11.12.2003) вільний вибір місця проживання обмежується в адміністративно-територіальних одиницях, які знаходяться на тимчасово окупованих територіях.

Постановою Верховної Ради України від 17.03.2015 № 254-VIII визнано тимчасово окупованими територіями окремі райони, міста, селища і села Донецької та Луганської областей, в яких відповідно до Закону України "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей" запроваджується особливий порядок місцевого самоврядування, до моменту виведення усіх незаконних збройних формувань, російських окупаційних військ, їх військової техніки, а також бойовиків та найманців з території України та відновлення повного контролю України за державним кордоном України.

Відтак, вказане додатково спростовує доводи позивача щодо відсутності правових підстав для обмеження права громадянина на свободу пересування і проживання у випадках, встановлених законом, зокрема у зоні АТО.

Доводи позивача щодо труднощів в оформлені перепустки не є підставою для задоволення позовних вимог.

Щодо відповідності положень Порядку нормам міжнародного права, суд зазначає наступне.

Частинами 3 та 4 статті 2 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав і основоположних свобод також встановлено, що на здійснення права на свободу пересування не можуть бути встановлені жодні обмеження, крім тих, що передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної чи громадської безпеки, для підтримання публічного порядку, запобігання злочину, для захисту здоров'я чи моралі або з метою захисту прав і свобод інших осіб.

Права на вільне пересування і обрання місця проживання також можуть у певних місцевостях підлягати обмеженням, що встановлені згідно із законом і виправдані суспільними інтересами в демократичному суспільстві.

Так само, частинами 1 та 3 статті 12 Міжнародного пакту про громадські та політичні права встановлено, що кожному, хто законно перебуває на території будь-якої держави, належить, у межах цієї території, право на вільне пересування і свобода вибору місця проживання.

Згадані вище права не можуть бути об'єктом ніяких обмежень, крім тих, які передбачено законом, які є необхідними для охорони державної безпеки, громадського порядку, здоров'я чи моральності населення або прав та свобод інших і є сумісними з іншими правами, визначеними в цьому Пакті.

Таким чином, суд приходить до висновку, що Порядком жодне право особи не забороняється, а навпаки гарантується, але з певними обмеженнями, спрямованими на захист країни та захист прав усіх інших осіб, які не здійснюють протиправну діяльність.

Потреба отримання дозволів на право переміщення осіб, транспортних засобів та вантажів з тимчасово неконтрольованих територій на іншу територію України та з території України до тимчасового неконтрольованих територій є важливим заходом, направленим на захист особи, держави і суспільства від тероризму, має тимчасовий характер та обмежена районом проведення АТО.

Інші доводи і заперечення сторін не спростовують встановленого вище судом.

Згідно частини 2 статті 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідач в силу положень частини 2 статті 71 КАС України спростував покликання позивачів і довів відповідність оскаржуваного наказу вимогам ч.3. ст. 2 КАС України.

Позивач в силу положень ч.1 ст. 71 КАС України повинен довести ті обставини, на яких ґрунтуються його вимоги, проте всупереч вказаній нормі не довів суду належними доказами наявність обставин, що обґрунтовують його позовні вимоги.

Оскільки позовні вимоги задоволенню не підлягають, то судові витрати позивача не відшкодовуються.

Керуючись ст. ст. 9, 71, 159, 163 КАС України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити.

постанова набирає законної сили в порядку і строки, встановлені ст. 254 КАС України. постанова може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги в порядку і строки, встановлені ст. 186 КАС України.