Про визнання нормативно-правового акта (в частині) такими, що не відповідає правовим актам вищої юридичної сили

Окружний адміністративний суд м. Києва у складі: головуючого, судді - Саніна Б. В., суддів: Добрівська Н. А., Клочкова Н. В., при секретарі судового засідання - Мацюк І. В., розглянувши у судовому засіданні адміністративну справу за позовом: 1. Закритого акціонерного товариства "Біт", 2. Приватного акціонерного товариства "Завод Радар" до Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку про визнання нормативно-правового акта (в частині) такими, що не відповідає правовим актам вищої юридичної сили (за участю представників сторін: від позивачів: 1. Бєлкін Л. М. (керівник), 2. ОСОБА_1 (довіреність), від відповідача: 1. ОСОБА_2 (довіреність), 2. ОСОБА_3 (довіреність)),

До Окружного адміністративного суду м. Києва надійшов адміністративний позов Закритого акціонерного товариства "Біт", Приватного акціонерного товариства "Завод Радар" до Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку, в якому просять суд:

1. Прийняти позовну заяву до розгляду.

2. Визнати такою, що не відповідає актам вищої юридичної сили - ст. 152, ст. 162 Цивільного кодексу України, ст. 14 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні", ст. 75 Закону України "Про акціонерні товариства", п. 1 ст. 8 Закону України "Про аудиторську діяльність" - норму "дія цього Положення поширюється на емітентів цінних паперів" пп. 1.1.1 пп. 1.1 п. 1 Змін до Положення про розкриття інформації емітентами цінних паперів, затверджених рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку N 1482 від 20.10.2011 р., зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 20.12.2011 р. за N 1471/20209, в частині поширення обов'язку подавати звітність відповідно до Положення про розкриття інформації емітентами цінних паперів, затвердженого рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку N 1591 від 19.12.2006 р., зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 05.02.2007 р. за N 97/13364, на закриті та приватні акціонерні товариства.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва провадження по справі було відкрито та призначено справу до судового розгляду.

Під час судового розгляду було допущено процесуальне правонаступництво та в порядку, передбаченому положеннями ст. 55 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), замість Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку допущено Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку.

14.04.2012 р. позивачами через відділ документального обігу та контролю Окружного адміністративного суду м. Києва було подано заяву про уточнення предмету позову, в якій просить суд: визнати такою, що не відповідає актам вищої юридичної сили - ст. 152, ст. 162 Цивільного кодексу України, ст. 14 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні", ст. 24, ст. 75, ст. 78 Закону України "Про акціонерні товариства", п. 1 ст. 8 Закону України "Про аудиторську діяльність" - норму "дія цього Положення поширюється на емітентів цінних паперів" пп. 1.1.1 пп. 1.1 п. 1 Змін до Положення про розкриття інформації емітентами цінних паперів, затверджених рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку N 1482 від 20.10.2011 р., зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 20.12.2011 р. за N 1471/20209, в частині поширення обов'язку подавати звітність відповідно до Положення про розкриття інформації емітентами цінних паперів, затвердженого рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку N 1591 від 19.12.2006 р., зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 05.02.2007 р. за N 97/13364, на закриті та приватні акціонерні товариства.

В судове засідання з'явився представник позивачів, який позовні вимоги підтримує в повному обсязі, просить позов задовольнити із підстав викладених в адміністративному позові.

В судове засідання з'явився представник відповідача, який позовні вимоги не визнає в повному обсязі, просить в задоволенні відмовити із підстав викладених в письмових запереченнях.

В судовому засіданні було оголошено вступну та резолютивну частини постанови, повний текст постанови було виготовлено та підписано 25.05.2012 р.

Розглянувши наявні в матеріалах докази, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи на яких ґрунтується позов, оцінивши докази які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову з огляду на наступне.

Відповідно до Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" (надалі - Закон N 448) цей Закон визначає правові засади здійснення державного регулювання ринку цінних паперів та державного контролю за випуском і обігом цінних паперів та їх похідних в Україні.

Положеннями ст. 5 Закону N 448 та Положенням про Національну комісія з цінних паперів та фондового ринку, що затверджене Указом Президента N 1063/2011 від 23.11.2011 р., передбачено, що державне регулювання ринку цінних паперів здійснює Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку (надалі - НКЦПФР). При цьому, відповідно до ст. 1 Закону N 448 під державним регулюванням ринку цінних паперів зокрема розуміється здійснення державою комплексних заходів щодо упорядкування, контролю, нагляду за ринком цінних паперів та їх похідних та запобігання зловживанням і порушенням у цій сфері.

Одним із основних завдань НКЦПФР, відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 7 Закону N 448, є здійснення державного регулювання та контролю за випуском і обігом цінних паперів та їх похідних на території України, а також у сфері спільного інвестування. Для забезпечення виконання НКЦПФР покладених на неї заведень, відповідач, відповідно до п. 15 ч. 2 ст. 7 Закону N 448, встановлює вимоги, порядок та стандарти щодо обов'язкового розкриття інформації емітентами та особами, які здійснюють професійну діяльність на ринку цінних паперів, забезпечує створення інформаційної бази даних про ринок цінних паперів відповідно до чинного законодавства.

При цьому, для забезпечення державного регулювання ринків цінних паперів, відповідно до положень п. 13 ст. 8 Закону N 448, НКЦПФР має право розробляти і затверджувати з питань, що належать до її компетенції, обов'язкові для виконання нормативні акти.

20.10.2011 р. НКЦПФР прийняло рішення N 1482 "Про затвердження Змін до Положення про розкриття інформації емітентами цінних паперів" (надалі - Рішення N 1482), яким було змінено у абз. 1 п. 2 розділу 1 Положення про розкриття інформації емітентами цінних паперів, затвердженого рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку N 1591 від 19.12.2006 р. (надалі - Положення N 1591), перше речення та було викладено його в новій редакції, а саме: "Дія цього Положення поширюється на емітентів цінних паперів".

Позивач вважає, що внесені зміни до Положення N 1591 не відповідають актам вищої юридичної сили, зокрема ст. 152, ст. 162 Цивільного кодексу України (надалі - ЦК України), ст. 14 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні", ст. 24, ст. 75, ст. 78 Закону України "Про акціонерні товариства", п. 1 ст. 8 Закону України "Про аудиторську діяльність".

Відповідно до положень ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Нормативно-правовим актом, який регулює відносини, що виникають під час розміщення, обігу цінних паперів і провадження професійної діяльності на фондовому ринку, з метою забезпечення відкритості та ефективності функціонування фондового ринку, є Закон України "Про цінні папери та фондовий ринок" (надалі - Закон N 3480).

Відповідно до положень ст. 1 Закону N 3480 емісія це установлена законодавством послідовність дій емітента щодо випуску та розміщення емісійних цінних паперів.

Положення ст. 3 Закону N 3480 визначають, що емісійні цінні папери - цінні папери, що посвідчують однакові права їх власників у межах одного випуску стосовно особи, яка бере на себе відповідні зобов'язання (емітент). При цьому до емісійних цінних паперів належать: акції; облігації підприємств; облігації місцевих позик; державні облігації України; іпотечні сертифікати; іпотечні облігації; сертифікати фондів операцій з нерухомістю; інвестиційні сертифікати; казначейські зобов'язання України.

В судовому засіданні представник позивачів вказав про можливість випуску приватним акціонерним товариством та закритим акціонерним товариством ряду цінних паперів (окрім акцій), зокрема - облігацій, векселів або товаророзпорядчих цінних паперів.

Таким чином, враховуючи положення Закону N 3480, колегія суддів погодилась із позицією відповідача, що емітентами цінних паперів можуть бути не лише відкриті акціонерні товариства або публічні акціонерні товариства, а й інші суб'єкти господарювання, в тому числі і закриті акціонерні товариства та приватні акціонерні товариства.

21.04.2011 р. законодавцем було прийнято Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про цінні папери та фондовий ринок" , яким було внесено зміни до ч. 1 ст. 39 Закону N 3480, зокрема було визначено порядок розкриття інформації на фондовому ринку, та визначення переліку інформації, яку мають надавати емітенти цінних паперів.

Відповідно до змінених положень ч. 1 ст. 39 Закону N 3480 розкриття інформації на фондовому ринку здійснюється емітентами цінних паперів шляхом:

• розміщення її в загальнодоступній інформаційній базі даних Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку про ринок цінних паперів;

• опублікування її в одному з офіційних друкованих видань Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України або Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку;

• подання її до Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку.

При цьому, відповідно до ст. 40 Закону N 3480 визначено обсяги та строки розкриття інформації емітентами.

Водночас, як вбачається із преамбули Рішення N 1482 зміни до п. 2 Положення N 1591 було внесено в зв'язку із внесенням відповідних змін до ст. 39 Закону N 3480 з метою приведення у відповідність підзаконного нормативно-правового акта до положень Закону.

В позовній заяві позивач посилається на ч. 5 ст. 152 ЦК України, як на доказ поширення Положення N 1591 лише на відкриті акціонерні товариства та публічні акціонерні товариства.

Однак, як вбачається із контексту ч. 5 ст. 152 ЦК України, обов'язок проведення публікації не є розкриттям інформації в розумінні положень Закону N 3480. Вказані позивачем положення ст. 152 ЦК України є загальними положеннями, які врегульовують корпоративні правовідносини публічних (відкритих) акціонерних товариств, що здійснюють публічне розміщення акцій.

Крім того, з врахуванням положень ч. 1 ст. 1 Закону України "Про акціонерні товариства", суд дійшов висновку що посилання позивача на ст. 24, ст. 75 та ст. 78 даного Закону в частині регулювання правовідносин емітентів щодо емісії цінних паперів є безпідставним та некоректним, оскільки положення вказаного нормативно-правого акта визначають порядок створення, діяльності, припинення, виділу акціонерних товариств, їх правовий статус, права та обов'язки акціонерів. Таким чином, Закон України "Про акціонерні товариства", аналогічно як і ч. 5 ст. 152 ЦК України, врегульовують корпоративні правовідносини та не стосуються правовідносин щодо емітентів цінних паперів.

Аналогічно суд приймає критично посилання позивача щодо положень ст. 14 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність", оскільки відповідно до преамбули Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність", даний Закон є спеціальним нормативно-правовим актом, який врегульовує та організовує ведення бухгалтерського обліку та складання фінансової звітності в Україні. Тож, обов'язок проведення публікації фінансової звітності для публічних акціонерних товариств та підприємств (емітенти іпотечних облігацій, іпотечних сертифікатів, облігацій підприємств і сертифікатів фондів операцій з нерухомістю), який передбачений положеннями ст. 14 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність", є врегулювання порядку ведення бухгалтерського обліку та подавання фінансової звітності, та не є спеціальним Законом який регулює правовідносини в сфері емісії цінних паперів.

Як наслідок, суд дійшов висновку, що Закон N 3480 є спеціальним нормативно-правовим актом, який врегульовує взаємовідносини всіх емітентів цінних паперів, в тому числі і щодо подання звітності. Натомість, ч. 5 ст. 152 ЦК України, Закон України "Про акціонерні товариства" та Закон України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність" є нормативно-правовими актами, які врегульовують інші правовідносини, що виникають під час здійснення господарської діяльності.

Крім того, позивач посилається на положення ст. 162 ЦК України, відповідно до якого аудит мають проводити лише ті акціонерні товариства, які зобов'язані відповідно до закону публікувати для загального відома документи, передбачені ст. 152 цього Кодексу (тобто акціонерні товариства, які здійснюють публічне розміщення акцій). Вказану позицію позивач підкріплює посиланням на ст. 8 Закону України "Про аудиторську діяльність".

Водночас, колегія суддів критично ставиться до посилання позивача на положення ст. 8 Закону України "Про аудиторську діяльність", як на доказ відсутності повноважень у закритого акціонерного товариства та приватного акціонерного товариства проводити обов'язково аудит власної діяльності, оскільки, відповідно до ст. 8 Закону України "Про аудиторську діяльність" (в редакції від 21.04.2011 р.) проведення аудита є обов'язковим для:

• підтвердження достовірності та повноти річної фінансової звітності та консолідованої фінансової звітності відкритих акціонерних товариств, підприємств - емітентів облігацій, професійних учасників ринку цінних паперів, фінансових установ та інших суб'єктів господарювання, звітність яких відповідно до законодавства України підлягає офіційному оприлюдненню, за винятком установ і організацій, що повністю утримуються за рахунок державного бюджету;

• перевірки фінансового стану засновників банків, підприємств з іноземними інвестиціями, відкритих акціонерних товариств (крім фізичних осіб), страхових і холдингових компаній, інститутів спільного інвестування, довірчих товариств та інших фінансових посередників;

• емітентів цінних паперів та похідних (деривативів), а також при отриманні ліцензії на здійснення професійної діяльності на ринку цінних паперів.

Таким чином, як вбачається із тексту п. 3 ч. 1 ст. 8 зазначеного Закону, обов'язковість проведення аудита передбачений для будь-якого суб'єкта господарювання, який в розумінні положень Закону N 3480 є емітентом цінних паперів. Тож, вказані положення не розділяють та не виділяють серед емітентів цінних паперів окремо відкриті акціонерні товариства та публічні акціонерні товариства від закритих акціонерні товариства, приватних акціонерних товариств, товариств з обмеженою відповідальністю та інших емітентів цінних паперів.

Як наслідок, суд дійшов висновку про помилковість посилання позивача на положення п. 1 ч. 1 ст. 8 Закону України "Про аудиторську діяльність" (в редакції від 21.04.2011 р.), як на відсутність підстав для проведення аудита, оскільки положення п. 3 ч. 1 ст. 8 Закону України "Про аудиторську діяльність" (в редакції від 21.04.2011 р.) такий обов'язок поширюють на всіх емітентів цінних паперів, в тому числі і закритого акціонерного товариства та приватного акціонерного товариства.

Щодо посилання позивача на ст. 162 ЦК України, то суд зазначає, що вказана стаття врегульовує обов'язок проведення аудита перед проведенням оприлюднення щорічної фінансової звітності, що передбачено положеннями ст. 152 ЦК України. Приймаючи до уваги, що відповідно до положень ст. 152 ЦК України обов'язок акціонерного товариства щодо проведення публікації передбачається саме в ч. 5 ст. 152 ЦК України, що врегульовує корпоративні правовідносини акціонерних товариств, суд дійшов висновку, що і ст. 162 ЦК України також стосується корпоративних правовідносин.

Щодо посилання позивача на фактичну неможливість виконання закритими акціонерними товариствами та приватними акціонерними товариствами положень Закону N 3480 та Положення N 1591, оскільки затверджена форма подання звітності передбачає фіксування емітентом результатів проведеного лістингу, а приватні акціонерні товариства та закриті акціонерні товариства не проводять лістинг акцій, суд зазнає наступне.

Дійсно, п. 3 гл. 7 р. 5 Положення N 1591 та додаток N 43 "Річна інформація емітента" до Положення N 1591 передбачають необхідність подання емітентом інформації про проведений лістинг цінних паперів.

Відповідно до ст. 1 Закону N 3480 передбачено, що лістинг це сукупність процедур з включення цінних паперів до реєстру організатора торгівлі та здійснення контролю за відповідністю цінних паперів і емітента умовам та вимогам, установленим у правилах організатора торгівлі.

Водночас, приймаючи до уваги що положеннями деяких нормативно-правових актів можуть бути встановлені заборони на лістинг певних цінних паперів, та Положенням N 1591 не встановлено заборони щодо фіксації в графах Річної інформації емітента інформації про не проведення лізингу цінних паперів, суд погоджується із позицією відповідача, що господарська організація має можливість не заповнювати графу лістинг, в разі його не проведення.

Як наслідок, судом встановлено, що не спростовано позивачем та підтверджується поясненнями відповідача, що положення ЦК України, Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні", Закону України "Про акціонерні товариства", Закону України "Про аудиторську діяльність" не є спеціальним нормативно-правовим актом, який врегульовує правовідносини емітента цінних паперів, а тому посилання на них позивачем є безпідставним.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Частиною 1 ст. 9 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 ст. 71 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 72 цього Кодексу.

Статтею 159 КАС України встановлено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, яке ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

З огляду на вищевказане суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовної заяви. Крім того, відповідно до положень ч. 1 ст. 94 КАС України судовий збір не підлягає відшкодуванню позивачу.

Керуючись положеннями ст. 2, ст. 17, ст. 71, ст. 86, ст. 158 - 163, ст. 167, ст. 171, ст. 254 КАС України, суд

1. В задоволенні позовних вимог Закритого акціонерного товариства "Біт" та Приватного акціонерного товариства "Завод Радар" до Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку відмовити.

Постанова набирає законної сили у порядку, встановленому в ст. 254 КАС України, та може бути оскаржена до апеляційного суду в порядку та строки, визначені ст. ст. 185 - 187 КАС України.