Щодо застосування окремих приписів Кодексу адміністративного судочинства України

Про практику застосування окремих приписів Кодексу адміністративного судочинства України (за матеріалами справ, розглянутих у касаційному порядку Вищим адміністративним судом України)

У порядку інформації та для врахування при розгляді справ надсилається огляд судової практики Вищого адміністративного суду України щодо застосування окремих приписів Кодексу адміністративного судочинства України.

1. Тимчасова непрацездатність особи, яка бере участь у справі, підтверджена медичною установою, визнається поважною причиною пропуску процесуальних строків, які підлягають поновленню або продовженню судом за її клопотанням.

У листопаді 2005 року позивач звернулася до суду із позовом, в якому просила визнати неправомірним рішення Державного комітету України у справах національностей та міграції про відмову у наданні статусу біженця та зобов'язати відповідача надати їй статус біженця.

Постановою місцевого суду від 20.01.2006 позовні вимоги задоволено. Постановою апеляційного суду від 21.06.2006 зазначене судове рішення скасовано та прийнято нове, яким у задоволенні позову відмовлено.

У зв'язку з тим, що касаційна скарга подана 19.10.2006, а рішення суду апеляційної інстанції постановлено 21.06.2006, позивач у скарзі заявила клопотання про поновлення строку на касаційне оскарження зазначеного рішення, посилаючись на те, що процесуальний строк пропущений нею з поважних причин. Зокрема, вказує, що вона перебувала на стаціонарному лікуванні, що перешкодило їй вчасно підготувати й подати касаційну скаргу.

Відповідно до статті 102 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) пропущений з поважних причин процесуальний строк, встановлений законом, може бути поновлений, а процесуальний строк, встановлений судом, - продовжений судом за клопотанням особи, яка бере участь у справі.

Згідно зі статтею 212 КАС касаційна скарга на судові рішення подається протягом одного місяця після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, крім випадків, передбачених КАС, а в разі складення постанови в повному обсязі відповідно до статті 160 КАС - з дня складення постанови в повному обсязі.

Касаційна скарга, подана після закінчення цього строку, залишається без розгляду, якщо суд касаційної інстанції за заявою особи, яка подає касаційну скаргу, не знайде підстав для поновлення строку.

Із матеріалів справи встановлено, що позивач дійсно брала участь у судовому засіданні суду апеляційної інстанції, в якому було проголошено вступну і резолютивну частини рішення, проте, всупереч вимогам статті 167 КАС, копію виготовленого в повному обсязі судового рішення не було своєчасно направлено позивачці.

Переконливих доказів на підтвердження своєчасного отримання копії цього судового рішення матеріали справи не містять. Крім того, позивач згідно з лікарським висновком Центра планування сім'ї та жіночого здоров'я обласної клінічної лікарні перебувала на лікуванні.

Згідно зі статтею 13 КАС особам, які беруть участь у справі, а також особам, які не брали в ній участі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов'язки, забезпечується право на апеляційне та касаційне оскарження рішень адміністративного суду у випадках і в порядку, встановлених КАС.

Оцінюючи обставини, що перешкоджали здійсненню процесуального права на касаційне оскарження, на які заявник посилається як на поважні, суд касаційної інстанції виходив з того, що заявник не мав можливості своєчасно реалізувати своє право на касаційне оскарження.

Враховуючи наведене, Вищий адміністративний суд України дійшов висновку, що причини пропущення строку касаційного оскарження є поважними, а тому цей строк підлягає поновленню.

2. Надання законом прокурору права на представництво інтересів держави в суді не ставить прокурора у привілейоване, порівняно з іншими учасниками судового процесу, становище щодо участі у розгляді справи в суді, включаючи застосування процесуального строку, в межах якого можлива реалізація права на представництво інтересів держави в суді шляхом звернення з касаційним поданням.

В обґрунтування заяви про поновлення строку на звернення із касаційним поданням заступник прокурора посилається на те, що про порушення Товариством норм Закону України "Про податок на додану вартість" та прийняті судові рішення у справі йому стало відомо лише під час виконання завдання Генеральної прокуратури України.

Вищий адміністративний суд України дійшов висновку, що заява про відновлення строку на звернення із касаційним поданням не підлягає задоволенню, а касаційне подання заступника прокурора області має бути залишене без розгляду з наступних підстав.

За змістом статті 100 КАС відновлення пропущеного процесуального строку здійснюється судом за наявності поважної причини цього пропуску.

Згідно з частинами першою, другою статті 60 КАС у випадках, встановлених законом, уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокурор, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду з адміністративними позовами. Прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадян або держави в порядку, встановленому КАС та іншими законами, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу.

Відповідно до статті - 36-1 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокуратурою інтересів держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів держави у випадках, передбачених законом. Формами представництва є: звернення до суду з позовами або заявами про захист прав і свобод іншої особи, невизначеного кола осіб, прав юридичних осіб, коли порушуються інтереси держави, або про визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб; участь у розгляді судами справ; внесення апеляційного, касаційного подання на судові рішення або заяви про їх перегляд за нововиявленими обставинами.

Доводи заступника прокурора щодо поважності причини пропуску строку як такої, що не залежала від волевиявлення заявника, були визнані судом необґрунтованими, оскільки надання законом прокурору права на представництво інтересів держави в суді не ставить прокурора у привілейоване, порівняно з іншими учасниками судового процесу, становище щодо участі у розгляді справи в суді, включаючи застосування процесуального строку, в межах якого можлива реалізація права на представництво інтересів держави в суді шляхом звернення з касаційним поданням.

Виходячи із завдання, покладеного на прокуратуру статтею 19 Закону України "Про прокуратуру", щодо систематичного здійснення прокуратурою нагляду за додержанням і застосуванням законів, не обумовленого завданнями Генерального прокурора України, у заступника прокурора області не було об'єктивних перешкод для здійснення контролю за розглядом справи, ознайомленням з матеріалами справи та своєчасного звернення із касаційним поданням.

3. Ухвала суду про відмову у відкритті провадження в зв'язку з тим, що заяву не належить розглядати в порядку цивільного судочинства, не може бути підставою для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі.

У жовтні 2005 року Товариство звернулось до місцевого суду з позовною заявою про визнання протиправним та скасування припису прокурора від 22.02.2005.

15.11.2005 судом першої інстанції винесено ухвалу про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі відповідно до вимог пункту 2 частини першої статті 109 КАС.

Підставою для відмови у відкритті провадження у адміністративній справі слугувала ухвала місцевого суду від 23.06.2005, якою відмовлено у прийнятті позовної заяви Товариства про визнання незаконним припису прокурора від 22.02.2005 на підставі пункту 1 частини другої статті 136 Цивільного процесуального кодексу України (1963 року) як такої, що не належить розглядати в порядку цивільного судочинства.

Апеляційний суд у своїй ухвалі від 19.02.2006 погодився з висновками суду першої інстанції та залишив ухвалу місцевого суду від 15.11.2005 без змін.

Відповідно до вимог пункту 2 частини першої статті 109 КАС суд відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо у спорі між тими самими сторонами про той же самий предмет і з тих же самих підстав є такі, що набрали законної сили постанова суду чи ухвала суду про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі, про закриття провадження в такій справі у зв'язку з відмовою позивача від адміністративного позову або примиренням сторін. Отже, перелік підстав, які містяться в цій нормі, є вичерпним.

За таких обставин ухвала місцевого суду від 23.06.2005, яка прийнята в порядку цивільного судочинства, не може бути підставою для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі.

Оскільки зазначені порушення процесуального закону призвели до неправильного вирішення справи, 26.04.2007 Вищим адміністративним судом України було скасовано ухвалу місцевого суду від 15.11.2005 та ухвалу апеляційного суду від 09.02.2006, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

4. Вимоги відповідача про зобов'язання надати документи, на яких ґрунтується позов, не можуть розглядатись у якості адміністративного позову з вимогами щодо зобов'язання вчинити певні дії, оскільки порядок надання суду доказів у справі, їх збирання та можливість забезпечення передбачені процесуальним законом.

У квітні 2005 року державна податкова інспекція звернулась до місцевого суду із позовом до Державного підприємства.

У вересні 2005 року Державне підприємство звернулось до податкової інспекції із зустрічною позовною заявою про зобов'язання надати документи, на яких ґрунтуються позовні вимоги по первісному позову.

Ухвалою місцевого суду від 22.09.2005 розгляд справи було відкладено, а зустрічну позовну заяву повернуто позивачу. Постановою апеляційного суду від 08.12.2005 ухвалу суду першої інстанції було скасовано, зустрічну позовну заяву роз'єднано в самостійне провадження.

У касаційній скарзі Державне підприємство, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просило судові рішення скасувати і постановити нову ухвалу про прийняття зустрічної позовної заяви і об'єднання її в одне провадження з первісним позовом.

Повертаючи зустрічну позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що предмет позову про витребування доказів не належить до компетенції адміністративних судів.

Скасовуючи судове рішення суду першої інстанції та роз'єднуючи зустрічну позовну заяву в самостійне провадження, апеляційний суд виходив з того, що відповідно до пункту 2 частини третьої статті 105 КАС адміністративний позов може містити, зокрема, вимоги про зобов'язання відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення або вчинити певні дії.

Відповідно до статі 116 КАС суд може своєю ухвалою об'єднати для спільного розгляду і вирішення кілька адміністративних справ за однорідними позовними заявами одного й того ж позивача до того ж відповідача чи до різних відповідачів або за позовними заявами різних позивачів до одного й того самого відповідача, а також роз'єднати одну чи декілька поєднані в одне провадження позовні вимоги у самостійні провадження, якщо їхній спільний розгляд ускладнює чи сповільнює вирішення справи.

Висновок суду апеляційної інстанції в частині наявності в адміністративного суду повноважень на об'єднання для спільного розгляду і вирішення кількох адміністративних справ, а також на роз'єднання однієї чи декількох поєднаних в одне провадження позовних вимог у самостійні провадження відповідає положенням КАС.

Сам факт відсутності у КАС вказівки на право щодо пред'явлення зустрічного позову не дає суду підстав відмовляти у відкритті провадження в адміністративній справі за таким зустрічним позовом і при наявності передбачених статтею 116 КАС підстав об'єднати для спільного розгляду і вирішення кількох адміністративних справ.

Разом з тим суд апеляційної інстанції не звернув уваги на те, що процесуальним законом передбачений порядок надання суду доказів у справі та їх збирання, в тому числі і шляхом подачі особами, які беруть участь у справі, клопотань про витребування доказів. Статтею 73 КАС передбачена також можливість забезпечення доказів. Пред'явлення адміністративного позову про зобов'язання надати докази у іншій справі чинним законодавством не передбачено.

При встановленні наведених фактів місцевим та апеляційним судами було правильно і повно встановлено фактичні обставини справи, однак, апеляційний суд при винесенні постанови порушив норми матеріального права та ухвалив помилкове рішення, що призвело до ухвалення незаконної постанови та безпідставного скасування законної ухвали суду першої інстанції.

Вищим адміністративним судом України 14.06.2007 було прийняте рішення про скасування постанови суду апеляційної інстанції та залишення в силі ухвали суду першої інстанції.

5. Зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, можливе за наявності достовірної інформації про знаходження у провадженні того чи іншого суду іншої справи.

Представником позивача було заявлено клопотання про зупинення провадження у справі та звернення з мотивованою постановою до Верховного Суду України про внесення подання до Конституційного Суду України щодо відповідності Конституції України норм, встановлених частинами першою, другою та восьмою статті - 102-2 Закону України "Про вибори народних депутатів України", враховуючи, що законодавчі неузгодженості щодоформування виборчих комісій за поданнями фракцій, яких на час початку виборчого процесу не існувало в поточному скликанні парламенту, потребують оцінки на відповідність вимогам Конституції України.

Відхиляючи зазначене клопотання, Вищий адміністративний суд України зазначив наступне.

Питання зупинення та поновлення провадження у справі визначені статтею 156 КАС.

Оскільки неможливість розгляду цієї справи не пов'язана з вирішенням іншої справи, що розглядається в порядку конституційного судочинства, а переконливих доводів про існування інших причин, які є безперечною перешкодою для такого розгляду, не наведено, то ухвалою Вищого адміністративного суду від 18.08.2007 клопотання представника позивача про зупинення провадження у справі відхилено.

6. Реорганізація органу, який був стороною у справі, є обов'язковою умовою для зупинення провадження у справі.

Постановою місцевого суду від 18.01.2006 позовні вимоги Товариства до державної податкової інспекції про визнання недійсними податкових повідомлень-рішень були задоволені.

Ухвалою апеляційного суду від 12.04.2006 провадження у справі було зупинено для надання доказів щодо правонаступництва відповідача та надання пояснень щодо особи, яка підписала апеляційну скаргу.

Ухвала апеляційного суду мотивована тим, що 12.04.2006 до апеляційного суду надійшло клопотання про заміну відповідача його правонаступником у зв'язку з реорганізацією установи, на підтвердження чого надано копію наказу Державної податкової адміністрації, у тексті якого відсутні відомості щодо правонаступництва установи.

Оскільки апеляційна скарга оформлена на бланку іншої юридичної особи (правонаступника), що не є стороною у справі, відсутні докази щодо наявності у цієї особи повноважень виступати від імені відповідача або представляти його інтереси в суді, та наявності у неї адміністративної процесуальної дієздатності, та, враховуючи клопотання про зупинення провадження у справі для виправлення недоліків апеляційної скарги, надання суду доказів про правонаступника відповідача, апеляційний суд зупинив провадження у справі, встановивши відповідно до вимог пункту 4 частини другої статті 156 КАС термін для надання доказів щодо правонаступника відповідача та виправлення недоліків апеляційної скарги в один місяць, із зобов'язанням відповідача надати пояснення щодо особи, яка підписала апеляційну скаргу, її повноважень на подання апеляційної скарги.

В силу пункту 1 частини першої статті 156 КАС суд зупиняє провадження у справі в разі: 1) смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою особи, яка була стороною у справі, якщо спірні правовідносини допускають правонаступництво, а також ліквідації органу, злиття, приєднання, поділу, перетворення юридичної особи, які були стороною у справі, - до встановлення правонаступника.

Підставою зупинення провадження у справі стало те, що апеляційна скарга була оформлена на бланку іншої юридичної особи, що не є стороною у справі, та у зв'язку з відсутністю доказів щодо наявності у цієї особи повноважень виступати від імені відповідача або представляти його інтереси в суді. Для встановлення наявності у зазначеної особи адміністративної процесуальної дієздатності судом апеляційної інстанції правомірно було задоволено клопотання про зупинення провадження у справі для виправлення недоліків апеляційної скарги та надання доказів про правонаступника відповідача. Таким чином, саме відсутність доказу щодо наявності у правонаступника повноважень виступати від імені відповідача або представляти його інтереси в суді підтверджує правомірність висновку суду апеляційної інстанції про наявність підстав для зупинення провадження.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24.07.2007 ухвалу суду апеляційної інстанції від 12.04.2006 було залишено без змін.

7. У разі пред'явлення позову, який одночасно містить вимоги і майнового, і немайнового характеру, державне мито сплачується за ставками, встановленими для позовних заяв майнового характеру, і за ставками, встановленими для позовних заяв немайнового характеру.

У вересні 2006 року позивач звернувся до суду з позовом про визнання дій суб'єктів владних повноважень неправомірними та стягнення моральної шкоди.

Ухвалою місцевого суду від 02.10.2006, залишеною без змін ухвалою апеляційного суду від 27.11.2006, позовну заяву залишено без руху.

Залишивши позовну заяву без руху, суд першої інстанції виходив з того, що остання за змістом не відповідає вимогам статті 106 КАС щодо змісту та не оплачена судовим збором у належному розмірі.

Залишивши ухвалу суду першої інстанції без змін, апеляційний суд зазначив, що висновки щодо невідповідності заяви необхідним формі та змісту є помилковими, однак обґрунтовано погодився з тим, що заява оплачена судовим збором у неналежному розмірі.

Відповідно до вимог підпункту 2 пункту 3 Прикінцевих та перехідних положень КАС до набрання чинності законом, який регулює порядок і розмір судового збору, розмір судового збору визначається відповідно до підпункту "б" пункту 1 статті 3 Декрету Кабінету Міністрів України "Про державне мито", тобто за ставками, встановленими для скарг на неправомірні дії органів державного управління і службових осіб, що ущемляють права громадян.

Поряд з цим, підпунктом "д" пункту 1 статті 3 Декрету визначені і ставки для справляння мита з позовних заяв немайнового характеру або таких, що не підлягають оцінці.

Законом (частина друга статті 21 КАС) допускається розгляд в одному провадженні вимог про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.

При цьому, згідно з пунктом 33 Інструкції про порядок обчислення та справляння державного мита, затвердженої наказом Головної державної податкової інспекції України від 22 квітня 1993 року N 15, з позовних заяв, що носять одночасно майновий і немайновий характер, державне мито сплачується за ставками, встановленими для позовних заяв майнового характеру, і за ставками, встановленими для позовних заяв немайнового характеру.

Оскільки при поданні позовної заяви судовий збір позивачем був сплачений з вимог про визнання дій незаконними і не сплачений з вимог про відшкодування моральної шкоди, то залишення позовної заяви без руху ґрунтується на вимогах закону.

При цьому посилання на невідповідність позовної заяви вимогам статті 106 КАС підлягає виключенню з мотивувальної частини ухвали місцевого суду від 02.10.2006.

За таких обставин Вищим адміністративним судом України було прийнято рішення про залишення касаційної скарги позивача без задоволення, а ухвал місцевого та апеляційного судів - без змін.