Висновок N 1 (2001) Консультативної ради європейських суддів для Комітету міністрів Ради Європи про стандарти незалежності судових органів та незмінюваність суддів

1. Консультативна рада європейських суддів (далі - КРЄС) розробила свій висновок на підставі відповідей держав на анкету, а також документів, що були підготовлені робочою групою КРЄС, та документів, що підготовлені Головою, заступником Голови КРЄС та спеціалістом КРЄС з цього питання паном Джакомо Оберто (Італія).

2. Матеріали, що надані КРЄС, містять ряд заяв, як офіційних, так і менш офіційних, щодо принципів, які стосуються незалежності судових органів.

3. Можна, зокрема, навести такі особливо важливі приклади офіційних документів, як:

- Основні принципи ООН, що стосуються незалежності судових органів (1985 р.);

- Рекомендація N R (94)12 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам про незалежність, дієвість та роль суддів.

4. Документи, що мають офіційний характер:

- Європейська хартія про статус суддів, що прийнята учасниками з європейських країн та двома міжнародними асоціаціями суддів на засіданні в Страсбурзі 8-10 липня 1998 р. та підтримана на зустрічі голів Верховних судів країн Центральної та Східної Європи в Києві 12-14 жовтня 1998 р., а також суддями і представниками міністерств юстиції від 25 європейських країн на засіданні в Лісабоні 8-10 квітня 1999 р.;

- заяви учасників Верховних рад суддів або асоціацій суддів, як наприклад, на засіданні в Варшаві та Слоке 23-26 червня 1997 р.

5. Інші матеріали, що згадувалися на засіданні КРЄС, включають:

- Пекінські тези щодо принципів незалежності судових органів, прийнятих юридичною асоціацією країн азійського та тихоокеанського регіону (LAWASIA) (серпень 1997 р.), які на сьогодні підписані 32 керівниками судових систем цього регіону;

- Керівні принципи для Співдружності Націй, що затверджені в Латімер Хаусі (19 червня 1998 р.) внаслідок колоквіуму, в роботі якого взяли участь представники 23 країн Співдружності чи заморських територій під егідою суддів та адвокатів спільноти при підтримці Секретаріату та його бюро.

6. Під час всіх обговорень у КРЄС члени КРЄС підкреслювали, що найважливіше значення має не удосконалення принципів та ще менш гармонійних інститутів, а повна реалізація тих принципів, що вже були розроблені.

7. КРЄС розглянула питання про те, чи варто надалі покращувати та розвивати вже існуючі принципи.

8. Завдання цього Висновку полягає в тому, щоб більш детально розглянути ряд тем, що вже обговорювалися, та визначити такі проблеми та аспекти, що стосуються незалежності суддів, де стан може бути покращено внаслідок такого вивчення.

9. Пропонується розглянути таке коло питань:

- обґрунтування незалежності судової влади;

- рівень, на якому гарантується незалежність судової влади;

- підстави для призначення та підвищення на посаді;

- органи, що призначають суддів, консультативні органи;

- строк повноважень - період призначення;

- строк повноважень - незмінюваність та дисципліна;

- оплата праці;

- свобода від необґрунтованого зовнішнього втручання;

- незалежність у рамках судових органів;

- роль суддів.

10. Незалежність судової влади є головною умовою забезпечення верховенства права та основоположною гарантією справедливого судового розгляду. На суддів "покладається обов'язок приймати остаточне рішення з питань життя та смерті, свободи, прав, обов'язків та власності громадян" (як це передбачено у вступі до Основних принципів ООН, що дістали відображення в Пекінській декларації, а також у статтях 5 та 6 Європейської конвенції з прав людини) . Незалежність судів є прерогативою чи привілеєм, що надається не на користь власних інтересів суддів, а на користь забезпечення верховенства закону та в інтересах тих осіб, що покладають надію на правосуддя.

11. Незалежність має бути як щодо суспільства в цілому, так і щодо конкретних сторін у будь-якій справі, у якій судді повинні винести своє рішення. Судова влада є однією з трьох рівних засад сучасної демократичної держави(*). Судова влада відіграє важливу роль та виконує серйозні завдання стосовно двох інших засад. Ця влада забезпечує відповідальність урядів та органів державного управління за свої дії, а також, щодо законодавчої влади, судова влада бере участь у процесі виконання відповідним чином прийнятих законів, та більшою чи меншою мірою в тому, щоб забезпечити відповідність цих законів усім положенням Конституції чи права більш високого рівня (як, наприклад, права Європейського союзу). Для виконання своєї ролі в цих галузях судова влада повинна бути незалежною від цих органів та впливу з їх боку(**). Отже, незалежність використовується як гарантія неупередженості(***). Зрозуміло, що це впливає майже на всі аспекти кар'єри судді: від його підготовки до призначення, підвищення на посаді чи вжиття дисциплінарних заходів.

12. Незалежність судової влади означає повну неупередженість із боку суддів. При винесенні судових рішень щодо сторін у судовому розгляді судді повинні бути безсторонніми, вільними від будь-яких зв'язків, прихильності чи упередження, що впливає або може сприйматися як таке, що впливає, на здатність судді приймати незалежні рішення. У цьому випадку незалежність судової влади є втіленням загального принципу: "Ніхто не може бути суддею у власній справі". Значення цього принципу виходить далеко за конкретні інтереси певної сторони у будь-якій суперечці. Судова влада повинна користуватися довірою не тільки з боку сторін у конкретній справі, але й з боку суспільства в цілому. Суддя повинен не тільки бути реально вільним від будь-якого невідповідного упередження або впливу, але він або вона повинні бути вільними від цього й в очах розумного спостерігача. В іншому випадку довіра до незалежності судової влади буде підірвана.

13. Обґрунтування судової незалежності, як зазначено вище, є ключем до оцінки практичних висновків, а саме тих умов, які необхідні для забезпечення цієї незалежності і шляхів досягнення цього як на конституційному, так і на більш низьких правових рівнях(****), а також у повсякденній практиці окремих держав. Головна увага у Висновку приділяється загальним інституціональним рамкам і гарантіям забезпечення незалежності судової влади в суспільстві, а не принципу особистої неупередженості (як щодо фактів, так і зовнішньої сторони) судді в будь-якій конкретній справі. І хоча ці сфери взаємозалежні, планується розглянути друге питання в контексті вивчення КРЄС дій суддів і стандартів поведінки суддівського корпусу.

14. Незалежність судової влади повинна гарантуватися національними стандартами на максимально можливому високому рівні. З огляду на це держави повинні включати концепцію незалежності судової влади або у свої конституції, або в основні принципи, визнані в країнах, у яких немає письмової конституції, але де повага до незалежності судової влади гарантується багатовіковою культурою й традицією. Це означає основоположне право незалежності, але при цьому визнається особлива позиція країн із системою загального права (зокрема, Англії й Шотландії), де існує вікова традиція незалежності судової влади, але при цьому немає писаних конституцій.

15. В Основних принципах ООН передбачається, що незалежність судової влади "гарантується державою й закріплюється в конституції або законах країни". У Рекомендації N R 94 (12) підкреслюється (у першому реченні Принципу 1.2), що "незалежність суддів гарантується відповідно до положень (європейської) Конвенції (про права людини) і конституційними принципами, наприклад, через включення конкретних положень у конституції та інше законодавство, а також шляхом включення положення даної рекомендації у внутрішнє право держав".

16. В Європейській хартії про статус суддів міститься ще більш конкретне положення: "У всіх європейських державах основні принципи статусу суддів установлюються у внутрішніх нормах на найвищому рівні, а відповідні правила - у нормах, принаймні, на законодавчому рівні". Це більш конкретне положення Європейської хартії отримало загальну підтримку з боку КРЄС. КРЄС рекомендує прийняти саме це положення, а не менш конкретні положення першої пропозиції Принципу 1.2 Рекомендації N R 94 (12).

17. В основних принципах ООН (п. 13) зазначено: "Підвищення суддів на посаді, де існує така система, варто здійснювати на основі об'єктивних факторів, зокрема здібностей, моральних якостей і досвіду". У Рекомендації N R 94 (12) також з цього приводу чітко зазначено: "Всі рішення, що стосуються професійної кар'єри суддів, повинні ґрунтуватися на об'єктивних критеріях, а відбір і кар'єра суддів повинні ґрунтуватися на заслугах, з урахуванням кваліфікації, моральних якостей, здібностей і ефективності". У Рекомендації N R 94 (12) пояснюється, що це правило застосовується до всіх осіб, що виконують судові функції, включаючи тих осіб, які займаються конституційними, кримінальними, цивільними, комерційними й адміністративними правовими питаннями (а також у більшості випадків до суддів, що є непрофесійними юристами, й інших осіб, що здійснюють судові функції). Отже, існує загальна згода стосовно того, що призначення повинно здійснюватися "з урахуванням здібностей", заснованих на "об'єктивних критеріях", і що при цьому не повинні враховуватися політичні міркування.

18. Головними проблемами залишаються (a) як наповнити змістом загальні побажання відносно призначень, "заснованих на здібностях" і "об'єктивності", а також (b) як поєднати теорію й практику. Ця тема тісно пов'язана з наступними двома темами (орган, що призначає, і строк повноважень).

19. У деяких країнах конституційно закріплено прямий політичний вплив на процес призначення суддів. Там, де судді обираються або ж населенням, як це відбувається у Швейцарії, на кантональному рівні або парламентом Швейцарії - на федеральному рівні; у Словенії й в колишній Югославській Республіці Македонія, а також у Німеччині - до Федерального конституційного суду і в Італії - частина членів Конституційного суду), мета, без сумніву, полягає в тому, щоб надати судовій владі при здійсненні її функцій певну пряму демократичну основу. Однак не можна підпорядковувати призначення або підвищення на посаді суддів вузьким партійним політичним міркуванням. У тих випадках, коли існує який-небудь ризик того, що це відбудеться або може відбутися саме подібним чином, такий метод скоріше небезпечний, ніж ефективний.

20. Навіть у тих випадках, коли існує окремий орган, що відповідає за процес призначення або підвищення суддів на посаді, на практиці вплив політичних міркувань не виключається. Так наприклад, у Хорватії Вища судова рада, що складається з 11 членів (семи суддів, двох адвокатів і двох науковців) відповідає за таке призначення, але міністерство юстиції може запропонувати, щоб ці 11 членів обиралися палатою представників хорватського парламенту, і Вища судова рада повинна консультуватися у відношенні будь-яких подібних призначень із комітетом із судових питань хорватського парламенту, що контролюється партією, яка на цей момент формує уряд. І хоча в ст. 4 переглянутої Конституції Хорватії йдеться про принцип поділу влади, далі там зазначається, що це включає "всі форми взаємного співробітництва й контролю відносно владних органів", що, зрозуміло, не виключає політичного впливу на призначення суддів або їхнє просування по службі. В Ірландії, хоча там і немає комісії з призначення суддів(*), політичні міркування все-таки можуть впливати на те, хто з кандидатів-суперників буде обраний, при тому, що всі вони схвалені комісією, оскільки рішення з цього питання приймає міністр юстиції (комісія не впливає і на просування по службі).

21. Що стосується інших країн, то нині існують розбіжності між країнами з кар'єрними суддями (у більшості країн континентального права) і тими країнами, де судді призначаються з кола досвідчених практиків (наприклад, країни загального права, такі як Кіпр, Мальта або Об'єднане Королівство, а також інші країни типу Данії).

22. У країнах з кар'єрними суддями первісне призначення суддів, як правило, залежить від об'єктивних успіхів при проходженні іспитів. Передбачається, що існують такі важливі питання: (a) чи досить конкурсних іспитів, чи не потрібно оцінювати й особисті якості, а також навчати практичним навичкам, а потім перевіряти їх на іспитах; (b) чи варто залучати вже на цьому етапі незалежні органи виконавчої й законодавчої влади - в Австрії, наприклад, Personalsenates (що складається з п'яти суддів) має офіційну можливість давати рекомендації відносно підвищення суддів на посаді, але не відіграє такої ролі відносно призначень.

23. З другого боку, там, де судді призначаються або можуть призначатися з кола досвідчених практиків, доцільність проведення іспитів уявляється сумнівною, а основою призначення стануть скоріше практичні навички й консультації з іншими особами, які безпосередньо знають про досвід роботи певного кандидата.

24. У всіх перерахованих вище ситуаціях об'єктивні стандарти потрібні не тільки для того, щоб виключити політичний вплив, але й з інших міркувань, насамперед через ризик фаворитизму, консерватизму й корпоративізму (або "клонування"), які існують, якщо призначення здійснюється не на основі певної процедури, а на основі особистих рекомендацій.

25. Будь-які "об'єктивні критерії", спрямовані на забезпечення того, щоб відбір і підвищення на посаді суддів здійснювалися "на основі заслуг, з урахуванням кваліфікації, моральних якостей, професіоналізму й ефективності", викладені в узагальнених формулюваннях. Проте важливим є те, який дійсний зміст будуть мати ці положення в кожній конкретній державі і як вони будуть застосовуватися. КРЄС рекомендувала, щоб органи, які в державах-членах відповідають за призначення і підвищення суддів на посаді й рекомендації в цьому випадку, повинні розробити, опублікувати й упровадити об'єктивні критерії для забезпечення того, щоб відбір і кар'єра суддів "ґрунтувалися на заслугах з урахуванням кваліфікації, моральних якостей, професіоналізму й ефективності". Після того як це буде зроблено, органи влади, що несуть відповідальність за будь-яке призначення або просування по службі, повинні будуть діяти відповідним чином, і тоді стане можливим нарешті проаналізувати зміст прийнятих критеріїв та їхні практичні результати.

26. Відповіді на анкети свідчать про те, що подібні опубліковані критерії, як правило, відсутні. Загальні критерії були опубліковані лордом-канцлером в Об'єднаному Королівстві, а виконавчі органи Шотландії опублікували консультативний документ. Критерії для підвищення суддів на посаді визначені в австрійському праві. Багато країн просто покладаються на моральний авторитет незалежних рад суддів, які відповідають за призначення або рекомендації при призначенні, як наприклад, на Кіпрі й в Естонії. У Фінляндії відповідний консультативний орган порівнює заслуги кандидатів, і в його пропозиції включаються підстави для рішення. В Ісландії Комітет з відбору кандидатур(*) також надає міністру юстиції письмову оцінку кандидатів на пост окружних суддів, при цьому Верховний суд дає рекомендації щодо компетенції при призначенні до Верховного суду. У Німеччині, як на федеральному рівні, так і на рівні земель, ради з призначення суддів можуть давати свої письмові висновки (без докладного викладу причин) щодо доцільності призначення або просування кандидатів! на пост суддів, і хоча ці висновки не мають обов'язкового характеру для міністра юстиції, вони можуть призвести (іноді й привселюдно) до критики в тому випадку, якщо міністр їх не врахує. Що стосується викладу причин, те це може розглядатися як позитивна практика. Це може дати більш повне уявлення про ті критерії, які застосовуються в реальності, але є міркування, які перешкоджають викладу причин у конкретних випадках (наприклад, труднощі винесення рішення щодо кандидатів-суперників і конфіденційність джерел інформації).

27. У Литві, хоч там і не існує чітких критеріїв підвищення суддів на посаді, ефективність роботи окружних суддів оцінюється відповідно до низки кількісних і якісних критеріїв, що засновані переважно на статистичних даних (зокрема статистичних даних про анулювання судових рішень у результаті оскарження), що втілюється в доповідях, які направляються в департамент зі справ судів міністерства юстиції. Міністр юстиції відіграє лише непряму роль у відборі й підвищенні суддів. Однак така система контролю піддалася жорсткій критиці з боку асоціації суддів Литви. Статистичні дані відіграють важливу суспільну роль у розумінні й поліпшенні діяльності й ефективності судів. Однак ці дані не є об'єктивними критеріями для оцінки як щодо призначення на нову посаду, так і при підвищенні суддів та відносно інших випадків. Будь-яке використання статистичних даних як допомоги при прийнятті рішень у цьому контексті вимагає великої обережності.

28. У Люксембурзі просування по службі базується, як правило, на обліку строку перебування на посаді. У Нідерландах, як і раніше, існують окремі аспекти системи, заснованої на строку повноважень, а в Бельгії й Італії підвищення суддів визначається критеріями стажу й компетенції. В Австрії щодо рекомендацій з підвищення суддів, які направляються Personalsenates (що складається з п'яти суддів) міністрові юстиції, законодавство встановлює, що стаж роботи враховується тільки у випадку рівних професійних якостей кандидатів.

29. В Європейській хартії про статус суддів розглядаються системи підвищення суддів на посаді, "не заснованих на стажі" (п. 4.1), а в пояснювальній записці зазначається, що "це є системою, яка жодним чином не виключається Хартією, оскільки така система, зважаючи на все, надає ефективний захист незалежності". Хоча відповідний досвід є необхідною умовою для підвищення суддів, КРЄС вважає, що в сучасному світі стаж більше не є в цілому(*) прийнятним критерієм для прийняття рішень відносно підвищення суддів на посаді. Громадськість зацікавлена не тільки в незалежності, але й у високій якості судової влади, і, що особливо важливо в епоху змін, в якості керівників судових органів. Система підвищення суддів на посаді заснована винятково на стажі роботи, потенційно веде до зниження динамізму, а це не може бути виправдано якою-небудь перевагою з точки зору забезпечення незалежності. При цьому КРЄС вважає, що вимога про наявність у суддів певного стажу, заснованою на кількості пророблених за професією років, може допомогти в забезпеченні незалежності.

30. В Італії і певною мірою у Швеції статус, функція й винагорода суддів були розділені. Винагорода пов'язана із професійним стажем і, як правило, не змінюється залежно від статусу або функції. Статус залежить від просування по службі, але необов'язково пов'язаний із роботою в якому-небудь іншому судовому органі. Так, наприклад, суддя, що працює в апеляційному суді, може надати перевагу роботі на посаді судді першої інстанції. Завдяки цьому система націлена на те, щоб підвищити незалежність суддів, ліквідувавши будь-які фінансові стимули, пов'язані із просуванням або здійсненням інших функцій.

31. КРЄС розглядала і питання рівності між жінками й чоловіками. В основних принципах Латіймера Хауса зазначено: "Призначення на всі рівні судової посади повинно бути спрямовано на досягнення рівності між жінками й чоловіками". Що стосується Англії, то "керівні принципи" діяльності лорда-канцлера передбачають, що призначення здійснюється лише з огляду на здібності, "незважаючи на стать, етнічне походження, сімейний стан, сексуальну орієнтацію". Однак при цьому лорд-канцлер пояснив, що він буде прагнути до того, щоб сприяти розширенню кола кандидатур як від жінок, так і від етнічних меншин. Обидва ці завдання є цілком обґрунтованими. Представник Австрії повідомив, що, коли є два кандидати з рівною кваліфікацією, спеціально передбачено, що буде призначатися кандидат тієї статі, що недопредставлена. І хоча ця обмежена позитивна реакція на проблему недопредставленості не пов'язана з якими-небудь юридичними питаннями, КРЄС відзначила практичні труднощі: по-перше, виділяється лише одна сфера потенційної недопредставленості (за ознакою), а по-друге, важливо обговорити, що саме, з огляду на обставини кожної окремої країни, являє собою недопредставленість із причин дискримінації. КРЄС не пропонує приймати правил, подібних до тих, що існують в Австрії, як загальний міжнародний стандарт, але при цьому підкреслює необхідність досягнення рівності шляхом розробки "керівних принципів", аналогічних тим, про які йшлося вище.

32. КРЄС звернула увагу на велику розмаїтість методів призначення суддів. Існує одностайна думка, що призначення повинно здійснюватися "на підставі здібностей".

33. Різні методи, що використовуються сьогодні для відбору суддів, мають як переваги, так і недоліки: можна стверджувати, що вибори забезпечують більш прямий прояв демократичної законності, але, з другого боку, це втягує кандидата в кампанії, у політику й провокує спокусу здобувати прихильність певних осіб або ділитися своєю прихильністю з іншими. Кооптування ж з боку існуючих судових працівників може дати технічно кваліфікованих кандидатів, але пов'язане з ризиком консерватизму або корпоративізму (або "клонування")(*), і, з позицій деяких конституційних підходів, може виглядати зовсім недемократично. Можна також стверджувати, що призначення суддів виконавчою й законодавчою владою буде підсилювати їхній авторитет, але це пов'язано з ризиком залежності суддів від цих органів влади. Ще один метод - призначення суддів незалежним органом.

34. Наявне розмаїття підходів може неопосередковано призвести до продовження здійснення неприйнятного політичного впливу на призначення суддів. КРЄС відзначила думку фахівця пана Оберто про те, що неформальні процедури призначення й відкритий політичний вплив на призначення суддів у деяких державах не можуть бути прийняті як моделі в інших державах, особливо тих, що недавно стали на шлях демократії, де необхідно забезпечити незалежність судової влади шляхом упровадження повністю вільних від політичного впливу органів призначення суддів.

35. КРЄС як один із прикладів нових демократичних держав навела Чеську Республіку, де призначення суддів здійснюється президентом за пропозицією міністра юстиції, а підвищення суддів на посаді (зокрема, переведення до суду вищої інстанції, на пост голови або заступника голови суду) - або президентом, або міністром. Тут не існує Верховної судової ради, хоча судді й засідають у комітетах, які відбирають кандидатів для призначення як суддів.

36. У Рекомендації N R 94 (12) на сьогодні уточнюється позиція з цього питання. Рекомендація починається з оцінки ролі незалежного органу з призначення суддів: "Орган, що приймає рішення про відбір і кар'єру суддів, повинен бути незалежним від уряду та адміністрації. Для того щоб гарантувати його незалежність, повинні бути встановлені правила, що забезпечують, наприклад, обрання членів цього органу з кола суддів, а також положення, згідно з яким сам орган вирішує питання своєї процедури". Але потім у рекомендації проводиться додатковий аналіз і пропонується зовсім інша система: "Однак у тих випадках, коли конституційні або юридичні положення й традиції дають можливість урядам призначати суддів, повинні бути передбачені гарантії для забезпечення того, щоб процедури призначення суддів були на практиці прозорими й незалежними і щоб на ці рішення не впливали будь-які інші міркування, крім тих, які пов'язані з викладеними вище об'єктивними критеріями".

Приклади "гарантій" надають широкі можливості вибору за межами формальних процедур - це може бути і спеціальний незалежний орган, що дає рекомендації, яких уряд "дотримується на практиці", це може включати також і "право на оскарження рішення в незалежному органі", і загальну (не виражену в конкретних виразах) можливість, чого достатньо, "якщо орган, що приймає рішення, дає гарантії того, що недоречний і неналежний вплив буде відсутнім".

37. Це формулювання засноване на умовах, які були розроблені в 1994 р. Однак нині КРЄС стурбована у зв'язку з досить мрячним і розпливчастим характером цих умов у контексті розширеної Європи, де конституційні або правові "традиції" діють недостатньо ефективно, і де формальні процедури просто необхідні та від них небезпечно відмовлятися. З огляду на це КРЄС вважає, що будь-яке рішення, пов'язане із призначенням або кар'єрою судді, повинно ґрунтуватися на об'єктивних критеріях і прийматися або незалежним органом, або повинно бути забезпечено гарантії того, що таке рішення приймається винятково на основі цих критеріїв.

38. КРЄС визнала, що вона не може піти далі в розгляді цього питання з огляду на розмаїтість тих систем, які нині існують в європейських державах. КРЄС, проте, є консультативним органом, до повноважень якого входить як розгляд можливих змін в існуючих стандартах і практиці, так і розроблення загальноприйнятих стандартів. Крім цього, Європейська хартія про статус суддів вже йде значно далі, ніж Рекомендація N R 94 (12), оскільки в Хартії міститься таке положення: "Відносно будь-якого рішення, пов'язаного з підбором, прийомом на роботу, призначенням, підвищенням суддів на посаді або звільненням з посади, закон про статус суддів передбачає втручання органа, незалежного від виконавчої й законодавчої влади, у якому принаймні половина тих, хто є членами даного органу, є суддями, вибраними своїми колегами відповідно до методів, що гарантують найширше представництво судової влади".

39. У пояснювальній записці зазначається, що "втручання" незалежного органу розуміється в досить широкому змісті й охоплює висновок, рекомендацію або пропозицію, а також саме рішення. Європейська хартія, як і раніше, виходить далеко за межі існуючої практики в багатьох європейських державах. (Не дивно, що представники вищих судових рад і асоціацій суддів на своєму засіданні у Варшаві 23-26 червня 1997 р. заявили про необхідність ще більш суворого судового "контролю" щодо призначень суддів і підвищень на посаді, ніж це передбачено Європейською хартією.)

40. Відповіді на питання анкети засвідчують, що більшість європейських держав створило орган, незалежний від виконавчої та законодавчої влади, що відіграє або виняткову, або менш значну роль відносно призначень і (де це існує) підвищення суддів на посаді. Як приклад можна навести Андорру, Бельгію, Данію, Ірландію, Ісландію, Італію, Кіпр, Литву, колишню Югославську Республіку Македонія, Молдову, Нідерланди, Норвегію, Польщу, Румунію, Росію, Словаччину, Словенію, Туреччину, Фінляндію, Францію й Естонію.

41. Відсутність подібного органу є слабким місцем у Чеській Республіці. На Мальті такий орган існує, але як недолік можна відзначити, що консультації з органом, що приймає рішення про призначення(*), не мають обов'язкового характеру. Що стосується Хорватії, то як проблему було зазначено можливість потенційного політичного впливу на подібний орган(**).

42. Як три приклади вищих судових рад, які відповідають вимогам Європейської хартії, можна навести такі системи:

1. Відповідно до ст. 104 Конституції Італії така Рада складається із Президента Республіки, голови Верховного суду й Генерального прокурора касаційного суду, 20 суддів, що обираються судовими органами, і 10 членів, що обираються парламентом на спільному засіданні із числа професорів університетів і адвокатів, що мають 15-річний досвід роботи. Згідно зі ст. 105 завданнями Ради є "призначення, підбір і переведення, а також підвищення суддів на посаді та застосування дисциплінарних заходів відносно суддів відповідно до правил організації судової системи".

2. У результаті прийняття законів про реформу судів у 1997 р. в Угорщині було створено Національну судову раду, що здійснює повноваження судової адміністрації, зокрема і призначення суддів. Рада складається з голови Верховного суду (голови Ради), дев'яти суддів, міністра юстиції, Генерального прокурора, голови Колегії адвокатів і двох депутатів парламенту.

3. У Туреччині Верховна рада вибирає й підвищує на посаді як суддів, так і прокурорів. Рада складається із семи членів, включаючи п'ять суддів або від Касаційного суду, або від Державної ради. Головує в Раді міністр юстиції, а заступник міністра юстиції за посадою також є членом Ради.

43. Прикладом країни загального права можна назвати Ірландію, де відповідно до акта від 1995 р. про суди й суддівських працівників (розділ 13) було створено Раду з питань судових призначень, завданнями якої є "визначення осіб і інформування уряду про те, що дані особи підходять для призначення на посаду судді". Рада складається з десяти членів: верховного судді, трьох голів: (Верховного суду, окружного суду й районного суду), Генерального прокурора, практикуючого адвоката, що призначається головою Колегії адвокатів, практикуючого стряпчого, призначуваного головою Law society, а також трьох осіб, що призначаються міністром юстиції, які працюють або мають знання чи досвід у сфері комерції, фінансів чи адміністрації, або споживачі, що мають досвід отримання судових послуг. Хоча повністю політичного впливу на даний процес це не виключає(*).

44. Модель, що існує в Німеччині (див. вище), включає ради, роль яких може бути різною залежно від того, чи йдеться про федеральні суди або суди земель, а також залежно від рівня суду. Існують ради з призначення суддів, чия роль має суто консультативний характер. Крім того, у ряді земель Німеччини передбачається, що судді повинні підбиратися спільно компетентним міністром і комітетом з підбору суддів. Як правило, такий комітет має право вето. Він складається з членів парламенту, суддів, обраних своїми колегами, і адвоката. Участь міністра юстиції розглядається в Німеччині як важливий аспект демократії, оскільки міністр несе відповідальність перед парламентом. З конституційної точки зору вважається важливим, що орган з призначення суддів не повинен складатися винятково із суддів або мати більшість суддів у своєму складі.

45. Навіть у тих правових системах, де високі стандарти дотримуються в результаті традицій або неформальної самодисципліни і які, як правило, контролюються з боку вільних ЗМІ, в останні роки усе ширше визнається необхідність більш об'єктивних і формальних гарантій. В інших державах, особливо в колишніх соціалістичних країнах, необхідність у таких гарантіях є надзвичайно актуальною. КРЄС вважає, що Європейська хартія, оскільки вона виступає за втручання (у досить широкому змісті, включаючи висновок, рекомендації або пропозиції, а також практичні рішення) незалежного органу з істотним судовим представництвом, обраного демократичним шляхом іншими суддями(*), іде в загальному напрямі з тим, що КРЄС вважала би за потрібне рекомендувати. Це особливо важливо для тих країн, де відсутні інші, давно укорінені й випробувані демократичним шляхом системи.

46. В усіх документах - Основних принципах ООН, Рекомендації N R (94) 12 і Європейській хартії про статус суддів - йдеться про можливість призначення на певний строк, а не до офіційно встановленого віку виходу на пенсію.

47. У пункті 3.3 Європейської хартії також зазначається, що процедури підбору передбачають "випробувальний термін, що повинен бути коротким, після призначення на посаду судді, але до затвердження на цю посаду на постійній основі".

48. Практика європейських країн, як правило, полягає в тому, щоб судді призначалися на повний робочий день до досягнення офіційного пенсійного віку. Такий підхід створює найменше проблем з огляду на незалежність.

49. У багатьох системах цивільного права передбачаються періоди професійної підготовки або стажування нових суддів.

50. У деяких країнах призначення здійснюється на обмежений строк (наприклад, на 12 років у Федеральному конституційному суді Німеччини). Як правило, судді призначаються на обмежений період часу в міжнародні суди (наприклад, у Європейський суд і Європейський суд з прав людини).

51. У деяких країнах широко використовується інститут заступників суддів, перебування на посаді яких обмежено або котрі менш захищені, ніж судді, що працюють повний робочий день (наприклад, в Об'єднаному Королівстві й у Данії).

52. КРЄС вважає, що в тих виняткових випадках, коли судді, що працюють повний робочий день, призначаються на обмежений строк, він не повинен бути поновлюваним, якщо не існує процедур, які забезпечували б, щоб:

i) суддя, якщо він або вона того бажають, розглядалися як кандидати на новий строк органом, що призначає;

ii) рішення про повторне призначення має прийматися об'єктивно й на підставі професійних досягнень, без урахування політичних міркувань.

53. КРЄС вважає, що коли перебування на посаді має тимчасовий або обмежений характер, то орган, що несе відповідальність за об'єктивність і прозорість методу призначення або повторного призначення для суддів, які працюють повний робочий день, здобуває особливе значення (див. також п. 3.3 Європейської хартії) .

54. КРЄС розуміє, що в її повноваженнях не йдеться конкретно про те, що вона повинна проаналізувати положення суддів на міжнародному рівні. Позиція КРЄС обмежується рекомендацією (N 23) "доповіді мудреців" від 1998 р., у якій зазначено про необхідність посилення співробітництва з національними інститутами судових органів, а також Резолюцією N 1, прийнятою міністрами юстиції на 22-й Конференції в Кишиневі 17-18 червня 1999 р., де йдеться про роль КРЄС у наданні допомоги при здійсненні пріоритетних напрямів діяльності, певних глобальних планів дій, "для зміцнення ролі суддів у Європі та для розробки рекомендації ... стосовно того, чи існує необхідність оновлювати юридичні інструменти Ради Європи....". Загальний план дій сконцентрований насамперед на внутрішніх правових системах держав-членів. Однак не слід забувати, що критерії для членства в Раді Європи включають "виконання зобов'язань, які випливають із Європейської конвенції про захист прав людини" і "прийняття юрисдикції Європейського суду з прав людини, що є обов'язковою, і згідно з міжнародним правом, є, вочевидь, найважливішим стандартом Ради Європи" ("доповідь мудреців", п. 9).

55. КРЄС вважає, що зростаюче значення для національних правових систем з боку як наднаціональних судів, так і їхніх рішень полягає в тому, що держави-члени повинні сприяти принципам незалежності, незмінюваності, призначення та перебування на посаді щодо суддів цих наднаціональних судів (див., зокрема, п. 52).

56. КРЄС підтвердила, що для національних правових систем і суддів зобов'язання, що випливають із міжнародних договорів, таких як Європейська конвенція, а також договорів Європейського союзу, вимагають, щоб призначення й повторне призначення суддів у суди, що займаються тлумаченням таких договорів, було засноване на тій самій довірі й повазі принципів, що й у національній правовій системи. КРЄС також вважає, що участь незалежного органу, про який йдеться в пунктах 37 і 45, повинно забезпечуватися як щодо призначення, так і повторного призначення в міжнародні суди. Рада Європи і її інститути були засновані на переконанні, що існують загальні цінності, які за своїм значенням вище цінностей будь-якої однієї окремої держави-члена. На основі цих принципів уже вдалося досягти істотних практичних результатів. Цим цінностям, а також роботі з їхнього розвитку й здійснення було б завдано збитку, якби їхнє забезпечення не було гарантовано на міжнародному рівні.

57. Основною гарантією незалежності суддів є те, що строк повноважень гарантується до встановленого пенсійного віку або до спливу фіксованого строку перебування на посаді ( Основні принципи ООН, п. 12; Рекомендація N R (94) 12, Принцип I (2)(a)(ii) і (3), а також Принцип VI (1) і (2)). В Європейській хартії підтверджується, що цей принцип поширюється на призначення або переведення в іншу установу або інший населений пункт без згоди судді (інші, ніж у випадку реорганізації суду або тимчасового призначення), але як у Хартії, так і в Рекомендації N R (94) 12 передбачається, що переведення для виконання інших обов'язків може мати місце як дисциплінарна санкція.

58. КРЄС зазначила, що в Чеській Республіці не встановлений вік обов'язкового виходу на пенсію, але "суддя може бути відкликаний міністром юстиції із займаної посади після досягнення віку в 65 років".

59. Існування виключень відносно незмінюваності, особливо в тому, що стосується виключень, пов'язаних із дисциплінарними санкціями, вимагає необхідності дослідити, який орган або який метод використовується як основа для вжиття дисциплінарних заходів щодо суддів. У Рекомендації N R (94) 12 у Принципі VI (2) і (3) підкреслюється необхідність наявності точного визначення тих провин, у результаті яких суддя може бути знятий зі своєї посади або щодо нього можуть бути вжиті дисциплінарні заходи, у повній відповідності з вимогами щодо справедливого розгляду, як це передбачено в Конвенції про права людини. В Європейській хартії йдеться тільки про те, що держави повинні розглянути можливість створення на підставі закону спеціального компетентного органу, до завдань якого буде входити застосування будь-яких дисциплінарних санкцій і заходів у тих випадках, коли вони не розглядаються судом, і рішення якого будуть контролюватися вищим судовим органом, або який сам є цим вищим судовим органом. Відповідно до Європейської хартії ця роль надається незалежному органу, що буде "брати участь" в усіх аспектах підбору й кар'єри кожного судді.

60. КРЄС вважає:

(a) що незмінюваність суддів повинна бути конкретною складовою їхньої незалежності, що повинно закріплюватися на найвищому внутрішньому правовому рівні (див. вище п. 16);

(b) що втручання незалежного органу на основі процедур, які гарантують у повному обсязі право на захист, має особливе значення в питаннях дисциплінарного характеру;

(c) що було б корисно підготувати стандарти, які визначають не тільки поведінку, що може призвести до відсторонення судді від посади, але також і типи поведінки, які можуть спричинити дисциплінарні заходи або зміну статусу, наприклад, переведення в інший суд або в інший регіон.

Докладний висновок з цього питання із проектами документів для розгляду Керівним комітетом з питань юридичного співробітництва може бути підготовлений КРЄС на наступному етапі, коли Рада буде займатися конкретно стандартами поведінки, хоча вони, без сумніву, тісно пов'язані з розглянутим питанням незалежності.

61. В Рекомендації N R (94) 12 передбачається, що "грошова винагорода суддів повинна бути гарантована законом" і "відповідати гідності їхньої професії та тягарю відповідальності" (Принципи I (2)(ii) і III (1)(b)). В Європейській хартії міститься важливе, сміливе й реалістичне визнання ролі відповідної оплати праці суддів як фактора охорони їх "від тиску, спрямованого на здійснення впливу на їхні рішення та у цілому на їхню поведінку", а також важливості гарантування оплати бюлетенів через хворобу та пенсії по старості (п. 6). КРЄС повністю схвалила це положення Європейської хартії.

62. Хоча в деяких системах (наприклад, у північних країнах) ці проблеми вирішуються традиційними механізмами без яких-небудь формальних правових положень, КРЄС вважає, що в цілому важливо (особливо стосовно нових демократичних країн) передбачити спеціальні правові положення, що захищають грошову винагороду суддів від скорочення, а також забезпечити положення, що гарантують збільшення оплати праці суддів відповідно до зростання вартості життя.

63. Свобода від необґрунтованого зовнішнього втручання є загальновизнаним принципом ( Основні принципи ООН, п. 2; Рекомендація N R (94) 12, Принцип I (2)(d)), у якому йдеться: "У законі повинні бути передбачені санкції щодо тих осіб, які прагнуть вплинути на суддів у будь-якій формі". Як загальний принцип свобода від необґрунтованого впливу й необхідність у крайніх випадках покарань за спробу такого впливу є невідворотними. Також у КРЄС немає підстав вважати, що це не передбачено відповідним чином у законодавстві дер-жав-членів. З другого боку, виконання цих принципів на практиці вимагає ретельного підходу, контролю, а в деяких випадках і політичної стриманості. У цьому зв'язку може виявитися досить важливим обговорити й проаналізувати це питання за підтримки суддів з інших держав. Труднощі полягають в тому, як визначити, що ж становить невиправданий тиск, а також як установити необхідну рівновагу, наприклад, між необхідністю захистити судовий розгляд від перекручування та тиску чи то з боку політичних кіл, чи то з боку ЗМІ або інших джерел, а також як забезпечити відкрите обговорення питань, що мають суспільне значення, серед суспільних кіл і у вільній пресі. Судді повинні погодитися з тим, що вони є публічними фігурами й не повинні бути занадто чутливими або занадто вразливими. КРЄС погодилася з тим, що не потрібно міняти існуючого принципу, але судді в різних державах могли б мати для себе користь зі спільного обговорення й обміну інформацією з конкретних ситуацій.

64. Принциповим моментом є те, що суддя при здійсненні своїх обов'язків не є чиїмсь службовцем; при цьому судді виконують державну функцію. Отже, суддя служить тільки закону й несе відповідальність тільки перед законом. Аксіомою є й те, що при винесенні рішення у справі суддя не повинен діяти за наказом або за вказівкою третьої сторони як у рамках, так і поза судовою владою.

65. Рекомендація N R (94) 12, Принцип I (2)(a)(i) передбачає, що "рішення суддів не повинні бути предметом перегляду поза процедурами оскарження, як це передбачено законом", а Принцип I (2)(a)(iv) передбачає, що "за винятком рішень відносно амністії, помилування або аналогічних рішень, уряд або адміністрація не повинні мати можливість приймати які-небудь рішення, які заднім числом анулюють судові рішення". КРЄС зазначила, що відповіді на анкету свідчать, що, як правило, цих принципів дотримуються, і в цьому зв'язку не було запропоновано ніяких виправлень.

66. КРЄС відзначила потенційну загрозу незалежності судової влади, що може виникнути з боку вищих органів самої судової системи. Було визнано, що незалежність судів залежить не тільки від свободи від будь-якого необґрунтованого зовнішнього втручання, а й свободи від необґрунтованого впливу, що може в деяких ситуаціях виходити з позиції інших суддів. "У суддів повинна бути необмежена свобода ухвалювати рішення щодо справ неупереджено, відповідно до своєї совісті й тлумачення фактів, а також відповідно до існуючого правопорядку" ( Рекомендація N R (94) 12, Принцип I (2)(d)). Це стосується кожного окремо взятого судді. Терміни, у яких викладене це положення, не виключають таких правових доктрин, які засновані на прецедентах у країнах загального права (наприклад, зобов'язання судді нижчої інстанції дотримуватися раніше прийнятого рішення суду більш високої інстанції відносно правого питання, що пов'язане з розглянутою справою).

67. Далі в Принципі I (2)(d) йдеться: "Судді не повинні нести обов'язок звітування по суті розглянутих ними справ перед будь-ким поза судовою системою". Це положення має досить мрячний характер. "Звіти" по суті справи, навіть перед іншими членами судової системи, на перший погляд, не сумісні з особистою незалежністю. Якщо було прийнято таке некомпетентне рішення, що спричинило дисциплінарне покарання, то інша справа, але в цьому досить крайньому випадку суддя не "звітує", а відповідає на обвинувачення.

68. Повноваження вищих органів, які в багатьох правових системах надані Верховним судам, можуть на практиці підривати незалежність окремих суддів. Одним із можливих способів вирішення проблеми може стати передача всіх відповідних повноважень Вищій судовій раді, що тоді буде захищати незалежність як усередині, так і поза судовою системою. Це змушує згадати про рекомендацію Європейської хартії про статус суддів, що вже розглядалася під заголовком "Органи, що призначають суддів" і "Свобода від необґрунтованого зовнішнього втручання".

69. Система судових інспекцій у тих країнах, де вона існує, не повинна займатися змістом судових справ або правильністю ухвалених рішень і не повинна змушувати суддів, з міркувань ефективності, гнатися за продуктивністю на шкоду належному виконанню своїх обов'язків, що полягають у прийнятті ретельно зваженого рішення в інтересах тих, хто звернувся до правосуддя.

70. У зв'язку з цим КРЄС прийняла до уваги існуючу в Італії систему поділу рівня оплати праці й виконувані роботи, як це описано вище в п. 30. Мета такої системи полягає в тому, щоб підсилити незалежність, а також забезпечити, щоб складні справи (наприклад, в Італії це справи, що стосуються мафії) вже в суді першої інстанції розглядалися високопрофесійними суддями.

71. Цей заголовок охоплює широку сферу. Багато аспектів повинні бути розглянуті більш докладно при аналізі КРЄС питання стандартів, і тому краще повернутися до цього пізніше. Це стосується таких окремих тем, як членство у політичних партіях та участь в політичній діяльності.

72. Важлива тема, що розглядалася на засіданні КРЄС, стосується можливості в деяких системах переходу з посади судді на посаду прокурора або співробітника міністерства юстиції. Незважаючи на існування такої можливості, КРЄС ухвалила рішення про те, що розгляд ролі, статусу й обов'язків прокурора паралельно з функціями судді не належить до повноважень КРЄС. Залишається, однак, невирішеною важлива проблема: наскільки така система забезпечує незалежність суддів? Це питання має, зрозуміло, найважливіше значення для відповідних правових систем. КРЄС вважає, що це питання заслуговує подальшого розгляду пізніше, можливо, у зв'язку з вивченням правил поведінки суддів, але воно буде потребувати додаткового вивчення фахівцями.

73. КРЄС вважає, що для держав-членів надзвичайно важливо в повному обсязі дотримуватися вже розглянутих принципів (п. 6), і після розгляду стандартів, що містяться зокрема в Рекомендації N R (94) 12 про незалежність, ефективність і роль суддів, Рада дійшла таких висновків:

(1) Основні принципи незалежності судової системи повинні бути закріплені на конституційному або іншому якомога більш високому правовому рівні у всіх державах-членах, а більш конкретні правила - на законодавчому рівні (п. 16).

(2) Органи влади, які в кожній державі відповідають за призначення й просування по службі, а також за рекомендації щодо цього, повинні розробити, опублікувати й реалізувати об'єктивні критерії з метою забезпечення того, щоб відбір і кар'єра суддів були засновані на заслугах, з урахуванням кваліфікації, чесності, здібностей і ефективності (п. 25).

(3) Стаж роботи не повинен бути керівним принципом при підвищенні на посаді. Однак при цьому необхідно враховувати відповідний професійний досвід і кількість відпрацьованих років, що може розглядатися як додаткова основа для забезпечення незалежності (п. 29).

(4) КРЄС вважає, що Європейська хартія про статус суддів - тою мірою, якою у ній передбачається наявність незалежного органу, в якому достатньою мірою представлені судді, що обираються на демократичній основі іншими суддями - йде в тому загальному напрямі, за який виступає КРЄС (п. 45).

(5) КРЄС вважає, що коли повноваження здійснюються на тимчасовій або обмеженій основі, то особливу роль відіграє той орган, що відповідає за об'єктивність і прозорість методу призначення або повторного призначення судді, зайнятого повний робочий день (див. також п. 3.3 Європейської хартії) (п. 53) .

(6) КРЄС згодна з тим, що значення для національних правових систем і суддів тих зобов'язань, які випливають з таких міжнародних договорів, як Європейська конвенція, а також з договорів Європейського союзу, є настільки великим, що це диктує необхідність того, щоб призначення й повторне призначення суддів у суди, які тлумачать ці договори, ґрунтувалося на тій самій довірі і повазі до тих самих принципів, як і в національній правовій системі. КРЄС також вважає, що участь незалежного органа, про який йдеться в пунктах 37 і 45, повинна заохочуватися відносно призначення й повторного призначення в міжнародні суди (п. 56).

(7) КРЄС вважає, що принцип незмінюваності суддів повинен бути найважливішим елементом незалежності і його потрібно втілити на найвищому рівні у внутрішньому праві (п. 60).

(8) Оплата праці суддів повинна відповідати їхній ролі та відповідальності і повинна передбачати відповідні виплати допомоги у зв'язку з хворобою та виходом на пенсію. Така оплата праці на основі конкретного законодавчого положення повинна бути захищена від зниження, а також повинні бути прийняті положення, що передбачають підвищення винагороди відповідно до зростання вартості життя (пункти 61, 62).

(9) Незалежність окремого судді при виконанні своїх функцій повинна забезпечуватися незалежно від будь-якої внутрішньої судової ієрархії (п. 64).

(10) Статистичні дані й системи судової інспекції не повинні використовуватися для того, щоб підривати незалежність суддів (пункти 27 і 69).

(11) КРЄС вважає, що було б корисно підготувати додаткові рекомендації або внести виправлення в Рекомендацію N R (94) 12 у світлі цього Висновку та з урахуванням подальшої роботи КРЄС.