Про кваліфікаційне оцінювання суддів із залученням міжнародних експертів та суддів у відставці та підстави для звільнення суддів, які отримали негативний висновок при первинному оцінюванні або у разі неявки на кваліфікаційне оцінювання за порушення присяги

Рада суддів України, ураховуючи, що судді України забезпечують дотримання усіма гілками влади права на справедливий суд; що сутністю права на справедливий суд є дотримання законності та справедливості; що оцінювання суддів має наміром підвищення кваліфікації суддів та рівня довіри до судової влади суспільства і громадськості, а не політиків, наголошує на наступному.

Принцип верховенства права у демократичній державі вимагає не лише незалежності судової влади, але й створення компетентних судів та суддів, які б приймали якомога якісні рішення. А тому індивідуальне оцінювання суддів та кандидатів у судді має мати на меті виявлення недоліків у роботі судді та усунення цих недоліків як підняттям кваліфікаційного рівня судді, так і шляхом звільнення у випадках, коли це об'єктивно визнано неможливим.

Таке оцінювання має проводитись з метою вдосконалення судової системи та в інтересах громадськості в цілому.

Незалежність судової влади є передумовою та гарантією справедливого судового розгляду, і відповідно основне правило будь якого оцінювання повинно полягати в зберіганні поваги до незалежності судової влади (п. 6 висновку КРЄС № 17 (2014 р.)).

Результати індивідуального оцінювання, можливо, матимуть прямий ефект на кар'єру судді і, зокрема, на його шанси на підвищення. Крім того, потреби в навчанні та розподіл додаткових ресурсів також можуть визначатися за результатами оцінювання. Як вже зазначалось, крім виключних обставин, звільнення з посади не має бути наслідком одних лише незадовільних результатів оцінювання, але може мати місце в разі серйозного порушення дисциплінарних правил або кримінального законодавства, відповідно до належної процедури та ґрунтуючись на достовірних доказах. Однак, як вже зазначалось, звільнення може стати наслідком у випадку, якщо об'єктивні результати оцінювання прямо підтверджують нездатність чи небажання судді виконувати свої суддівські обов'язки на мінімально прийнятному рівні. В усіх таких випадках потреба процесуальних правових засобів захисту для судді є надзвичайно важливою і цього потрібно неухильно дотримуватись (п. 44 висновку КРЄС № 17 (2014 р.)).

Ідея звільнення судді, якого обрано безстроково, у зв'язку з непроходженням кваліфікаційного оцінювання не відповідає:

- змісту ст. 3, 5, 7.1 Європейської хартії про закон "Про статус суддів", прийнятої в Ліссабоні членами Ради Європи 1998 року в частині підстав звільнення судді;

- Висновку Консультативної ради європейських суддів № 17/2014 "Про оцінювання роботи суддів, якості правосуддя та повагу незалежності судової влади" Страсбург 24.10.2014;

- Основоположним принципам щодо незалежності правосуддя, які схвалені резолюціями 40/32 та 40/46 Генеральної Асамблеї ООН від 29.XI та 13.12.85;

- Рекомендації CM/Rec (2012)12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов'язки (схв. 17.XI.2010 р. на 1098 засіданні заступників міністрів).

У країнах, які проводять таке оцінювання, воно спрямоване на підтримку та підвищення якості роботи суддів та функціонування судової влади: зокрема при довічному (безстроковому) призначенні суддів; для призначення додаткових винагород; пенсійного забезпечення; прийняття рішень про заохочення; просуванні по службі; виявленні потреб у навчанні.

Серед критеріїв оцінювання використовуються кількісні та якісні показники і методи такої оцінки у різних країнах різні, однак у будь-якому випадку довічне (безстрокове) призначення на посаду судді не повинно припинятись через негативну оцінку, воно має прийматись у випадках серйозних порушень дисципліни або положень кримінального закону, а в разі неминучого рішення, об'єктивно винесеного в процесі оцінювання, стосовно того, що суддя не може або не бажає виконувати обов'язки відповідно до мінімального стандарту, мають існувати процедурні гарантії збереження статусу судді та його звільнення (п. 44 висновку КРЄС № 17(2014)).

Таких процедур у Порядку не запропоновано.

При формальному оцінюванні суддів, по шляху якого рухається Україна, критерії і процедури, наслідки оцінювання мають бути чітко та повно викладені у законодавстві. При цьому, Рада суддів має відігравати вагому роль у формуванні критеріїв (висновки КРЄС № 17 (2014)).

Критерії, за якими мають оцінюватись судді, містяться у Київських рекомендаціях щодо незалежності судочинства у Східній Європі, на Південному Кавказі та в Середній Азії від 23 - 25 червня 2010 року.

Крім того, КРЄС вимагає, щоб джерела, з яких отримується інформація щодо оцінювання, були надійнішими (п. 39) та усі процедури оцінювання повинні дозволяти суддям висловити свою думку щодо власної діяльності та її оцінки (п. 41).

Вочевидь запропоноване у порядку для первинної оцінки суддів тестування та письмовий іспит таким вимогам не відповідають, оскільки не є надійними джерелами для отримання інформації про роботу судді та не надають можливість висловити свою думку щодо оцінки тієї чи іншої відповіді на поставлені запитання.

При цьому, Рада суддів не вбачає заперечень щодо перевірки знань суддів у такому порядку при переході суддів до іншої інстанції судів, до іншої спеціалізації або при прийнятті рішення у порядку дисциплінарного провадження.

На думку Ради суддів України, найбільш наближеним до гарантій при оцінці працюючих суддів є усний іспит у вигляді співбесіди, можливо, у тому числі з питань права, з огляду на підстави скасування судових рішень та визначення критеріїв оцінки суддівського досьє, та співбесіда з цих критеріїв.

Крім того, з огляду на те, що однією з вимог при оцінюванні суддів є можливість оскарження негативного оцінювання та право судді зробити свій внесок у процес оцінювання шляхом подачі коментарів в процесі оцінювання, оцінювання у формі тестування вочевидь не дозволяє дотриматись таких міжнародних стандартів.

Крім того, КРЄС застерігає від впровадження результатів оцінювання у вигляді балів, цифр, відсотків, а письмовий іспит та тестування має на меті саме такий результат.

Запропонований для погодження порядок не містить критеріїв такого оцінювання та вочевидь допускає саме результат оцінювання у такому вигляді.

У порядку не дотримано зауваження, які містяться у п. 47 висновку КРЄС № 17 (2014), визначені ним як шляхи досягнення балансу між незалежністю суддів та процесом оцінювання.

Отже, запропонований для погодження порядок не відповідає міжнародним стандартам оцінки суддів.

По-друге, зазначений порядок також не відповідає Конституції України та Закону України "Про забезпечення права на справедливий суд" (далі - Закон).

Так, Законом передбачено декілька відмінних оцінювань суддів, зокрема передбачені ст. ст. 83 - 87 та ст. 6 Перехідних положень до Закону , на що також звернуто увагу у Спільному висновку венеціанської комісії і Директорату з прав людини (ДПЛ) Генерального директорату з прав людини та Верховенства права Ради Європи (ГД-1) щодо Закону України "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Спільний висновок) № 801/2015 від 23 березня 2015 року.

Відповідно до Закону кваліфікаційне оцінювання передбачено ст. ст. 83 - 86, повинно проводитись у визначених ст. 83 випадках та з зазначеними цим законом цілями і процедурою, зокрема: для підтвердження здатності здійснювати правосуддя у суді відповідного рівня (іншої спеціалізації, іншої інстанції або на добровільній основі); при обранні безстроково та за порушення дисципліни. Таке оцінювання складається з іспиту (тест та письмове завдання), дослідження досьє судді та співбесіди.

Стаття 88 Закону присвячена процедурі регулярного оцінювання судді з метою виявлення потреб вдосконалення та стимулів для професійного зростання, що за своєю суттю є не формальним оцінюванням.

Стаття 6 Перехідних положень Закону передбачає первинне оцінювання з метою прийняття рішень щодо можливості здійснення суддею правосуддя у відповідному суді, що не є тотожним до кваліфікаційного оцінювання для підтвердження здатності здійснювати правосуддя у суді відповідного рівня (п. 1 ч. 3 статті 83 Закону ).

Однак порядок не містить окремих положень щодо особливостей кожного з оцінювань, а з'єднує різні підстави, цілі та методи оцінювання. Про це також зазначено у Спільному висновку 801/2015.

Крім того, відповідно до частини 2 статті 52 Закону судді в Україні мають єдиний статус незалежно від місця суду в системі судів загальної чи адміністративної юрисдикції, а тому визначення п. 6.13 запропонованого проекту для суддів інших судів (крім суддів Верховного Суду України та суддів вищих судів) іншого порядку первинного кваліфікаційного оцінювання (тест, письмове завдання, дослідження досьє та співбесіда), ніж для суддів Верховного Суду України та вищих судів (письмовий іспит, дослідження досьє та співбесіда), порушує цей принцип.

Крім того, Рада суддів України звертає увагу на те, що запропоновані процедури у вигляді іспиту не узгоджуються з наведеними вище міжнародними стандартами оцінки суддів (тест та письмовий іспит позбавляє суддів надавати пояснення при їх оцінці), а також суттєво погіршує стан суддів першої та апеляційної інстанції навіть порівняно з кандидатами на посаду судді, які проходять оцінку за менш жорсткою процедурою: тест, письмове завдання, співбесіда.

У своєму висновку № 747/2013 щодо пропозицій стосовно внесення змін до проекту закону про внесення змін до Конституції щодо посилення незалежності суддів (п. 48), який в наступному був в пакеті інших законопроектів громадськістю оголошений таким, що спрямований на встановлення диктатури, та який пропонував кваліфікаційне оцінювання суддів у вигляді тестів, наголосила, що кваліфікаційний тест для діючих суддів може створити подібні проблеми з суддями, які виникли в Сербії, та поставити під загрозу незалежність суддів. Венеціанська комісія послідовно рекомендувала уникати оцінки суддів за допомогою тестів.

Крім того, відповідно до п. 70 Спільного висновку оцінка або іспит має відбуватись з дотриманням принципу спеціалізації суддів, однак Порядок такої вимоги не передбачає.

Отже, на думку Ради суддів України, положення запропонованого для погодження Порядку спрямовані на створення перешкод в провадженні професійної діяльності діючим суддям, а не на сприяння у підвищенні кваліфікаційного рівня суддів, та свідчить про намагання створити та запровадити в дію механізм масового звільнення суддів з урахуванням існуючої політичної думки, яка нав'язується громадськості та пересічним громадянам політиками та високопосадовцями щодо необхідності звільнення усіх суддів.

Рада суддів України особливо наголошує, що звільнення суддів за порушення присяги у зв'язку з негативними висновками при первинному оцінюванні та у разі неявки на кваліфікаційне оцінювання не узгоджується з положеннями Конституції України щодо підстав для притягнення судді до відповідальності за порушення присяги, зазначені у ст. 97 Конституції України.

У Спільному висновку № 801/2015 зазначено, що будь який закон, який передбачає звільнення з посад суддів без перевірки індивідуальної відповідальності та винуватості, є порушенням ст. 126 Конституції України.

Звільнення діючих суддів за порушення присяги у зв'язку з негативним проходженням первинного або будь-якого іншого оцінювання є звільненням без винуватості.

Рада суддів особливо наголошує, що судді не мають наміру уникнути перевірки їх кваліфікації, здатності здійснювати свої обов'язки та здійснювати правосуддя, однак якщо суддя не дотримується міжнародних стандартів щодо себе та своєї праці, він також не здатен дотримуватись таких самих стандартів відносно інших осіб. А тому прагнення суддів до дотримання усіх стандартів та законності при перевірці їх кваліфікації є не уникненням від оцінки, а наголосом на верховенстві права відносно усіх громадян України, який би негативний імідж їм не створювали інші гілки влади або інші особи.

З огляду на зазначене, відповідно до статей 83, 124, 131 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та Положення про Раду суддів України, затвердженого X позачерговим з'їздом суддів України 16 вересня 2010 року (зі змінами), Рада суддів України

1. Відмовити в погодженні та повернути на доопрацювання Порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання суддів з урахуванням зазначених зауважень та пропозицій, а також зауважень і пропозицій, які надійшли від судів України.

2. Звернутись до Верховного Суду України щодо розгляду питання про направлення подання про визнання неконституційними положень пунктів 6 - 7 Перехідних положень Закону України "Про забезпечення права на справедливий суд" в частині підстав для звільнення суддів, які отримали негативний висновок при первинному оцінюванні або у разі неявки на кваліфікаційне оцінювання за порушення присяги.

3. Звернутись до суб'єктів законодавчої ініціативи щодо внесення змін в Закон України "Про судоустрій і статус суддів" в частині надання можливості Вищій кваліфікаційній комісії суддів залучати до первинної кваліфікаційної оцінки суддів - міжнародних експертів та суддів у відставці.