Щодо визначення нормативів робочих місць, призначених для інвалідів, та здійснення відрахувань до Фонду України соціального захисту інвалідів за недодержання цих нормативів

У процесі розгляду арбітражними судами України значної кількості справ за позовами Фонду України соціального захисту інвалідів (далі - Фонд) до підприємств, установ та організацій постав ряд проблем, пов'язаних із застосуванням статей 19 і 20 Закону України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні" (далі - Закон) та окремих положень інших актів законодавства України, що на наш погляд, потребують законодавчого врегулювання.

Відповідно до згаданих статей Закону (у редакції Закону України від 14.10.94) місцеві Ради спільно з підприємствами (об'єднаннями), установами і організаціями, громадськими організаціями інвалідів за участю деяких інших зазначених у Законі державних органів щорічно визначають нормативи робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів, у повному розмірі в залежності від загальної чисельності працюючих. Підприємства (об'єднання), установи і організації, на яких працює інвалідів менше, ніж встановлено нормативом, зобов'язані щорічно відраховувати до відділень Фонду цільові кошти на створення робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів і на здійснення заходів щодо їх соціально-трудової та професійної реабілітації. Розмір відрахувань визначається середньою річною заробітною платою на відповідному підприємстві (об'єднанні), в установі і організації за кожне робоче місце, не зайняте інвалідом. Відрахування коштів до відділень Фонду за невиконання статті 19 Закону підприємства (об'єднання), установи і організації здійснюється у встановленому порядку.

На виконання Постанови Верховної Ради України від 14.10.94 "Про введення в дію Закону України "Про внесення змін до Закону Української РСР "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Українській РСР" постановою Кабінету Міністрів України від 03.05.95 N 314 затверджено Положення про робоче місце інваліда і про порядок працевлаштування інвалідів, а наказом Фонду, Міністерства праці України, Міністерства фінансів України, Національного банку України від 18.09.96 N 56/75/196/82 затверджено Інструкцію про порядок надходження, обліку і витрачання коштів Фонду (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 14.11.96 за N 664/1689, далі - Інструкція).

Посилаючись на вимоги Закону та Інструкції, відділення Фонду подають до арбітражних судів позови про стягнення заборгованості з відрахувань на створення робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів і на здійснення заходів щодо їх соціально-трудової та професійної реабілітації (далі - відрахування до Фонду), а також про стягнення пені за несвоєчасне внесення цих відрахувань. У зв'язку з вирішенням арбітражними судами відповідних спорів виникли питання, зумовлені, по-перше, недостатнім законодавчим унормуванням правового механізму реалізації приписів, що містяться у статтях 19 і 20 Закону, по-друге, з певною неузгодженістю їх вимог з іншими актами законодавства, у тому числі Законами України, зокрема:

1. Стаття 19 Закону не зазначає форми акта про становлення нормативу робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів, і не регламентує питання участі підприємств (об'єднань), установ і організацій, а також відділень Фонду у визначенні цього нормативу. На практиці такі нормативи встановлюються актами місцевих рад і державних адміністрацій відповідно до пунктів 2.2 і 2.3 Інструкції. Невизначеність цієї вимоги Закону дає можливість підприємствам, установам та організаціям заперечувати проти позовів про стягнення відповідної заборгованості, посилаючи на те, що робоче місце інваліда відповідно до пункту 14 названого вище Положення про робоче місце інваліда і про порядок працевлаштування інвалідів створюється в межах доведеного нормативу, який до них фактично не доводився.

2. Закон покладає на підприємства (об'єднання), установи, організації обов'язок створювати для інвалідів певні умови праці і забезпечувати їм соціально-економічні гарантії, передбачені чинним законодавством. Що ж до працевлаштування інвалідів, то воно віднесено до компетенції відповідних державних органів (стаття 18 Закону). Тим часом відповідальність підприємств (об'єднань), установ, організацій у вигляді відрахувань до Фонду згідно із статтею 20 Закону не пов'язується з причинами, які зумовили недодержання цього нормативу, у тому числі з невиконанням уповноваженими органами обов'язку направляти інвалідів для працевлаштування. За таких умов відрахування до фонду фактично набувають характеру обов'язкового платежу.

До того ж Закон не встановлює обов'язку підприємств (об'єднань), установ і організацій сплачувати пеню у разі несвоєчасного здійснення відрахувань до Фонду. Згідно ж з пунктами 5.3 і 5.5 Інструкції несвоєчасно внесена підприємствами сума коштів до Фонду вважається заборгованістю і стягується з нарахуванням пені "у розмірі, встановленому чинним законодавством", хоча такого розміру законодавчі акти не визначають.

Потрібно також відзначити, що згідно з пунктом 2.6 Інструкції сплата цільових коштів до відділень Фонду проводиться підприємствами за рахунок прибутку, який залишається у їх розпорядженні. Отже за змістом даного пункту в разі відсутності у підприємства, установи чи організації прибутку воно взагалі не повинне здійснювати відрахування до Фонду. Водночас стаття 20 Закону не ставить обов'язок щодо здійснення відрахувань до Фонду у залежність від наявності чи відсутності прибутку у відповідних суб'єктів господарювання.

3. Згідно з пунктом 9 статті 26 Закону України "Про підприємства в Україні" підприємство з правом найняття робочої сили за рішенням відповідної місцевої Ради народних депутатів відповідно до Законів України "Про зайнятість населення" та "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні" забезпечує певну кількість робочих місць для працевлаштування, зокрема, інвалідів. У разі невиконання цієї вимоги або відмови у створенні робочих місць для даної категорії населення підприємство відраховує кошти на рахунок відповідної Ради народних депутатів у порядку і розмірах, передбачених зазначеними законами.

Наведена норма Закону України "Про підприємства в Україні"не цілком узгоджується із статтею 20 Закону, яка передбачає здійснення відрахувань коштів до відділень Фонду, а не на рахунки рад.

4. Пунктом 1 Положення про Фонд, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.91 N 92 (з подальшими змінами і доповненнями) передбачено, що Фонд є органом державної виконавчої влади.

Відповідно до статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України арбітражний суд порушує справи за позовними заявами державних органів, які звертаються до арбітражного суду, у випадках, передбачених законодавчими актами України. У той же час ні Закон, ні інші чинні законодавчі акти не передбачають таких випадків стосовно Фонду та його відділень.

До того ж згідно з статтями 1 і 21 названого Кодексу сторонами в арбітражному процесі, у тому числі позивачами, можуть бути підприємства та організації, що мають статус юридичної особи. Проте пункт 11 згаданого раніше Положення про Фонд надає такого статусу самому Фонду, але не його відділенням.

Отже, за змістом наведених норм ні сам Фонд, ані його відділення взагалі не мають права на звернення до арбітражних судів позовами, у тому числі про стягнення відрахувань до Фонду. Тим часом, Закон та інші законодавчі акти України не визначають способу стягнення заборгованості за цими відрахуваннями. Зазначений у пунктах 5.6 і 5.7 Інструкції претензійно-позовний порядок такого стягнення проблеми не усуває, оскільки ця Інструкція є лише відомчим нормативним актом, а не законодавчим актом України, про який йдеться у згаданій статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України.

Чинний Декрет Кабінету Міністрів України від 21.01.93 N 8-93 "Про стягнення не внесених у строк податків і неподаткових платежів" (далі - Декрет) також не дає змоги вирішити порушені питання, оскільки, по-перше, відрахування до Фонду і сам Фонд у Декреті не згадуються, по-друге, Декрет не передбачає претензійно-позовного порядку стягнення платежів.

У зв'язку з викладеним Вищий арбітражний суд України звертався до Конституційного Суду України з конституційним поданням про необхідність офіційного тлумачення статей 19 і 20 Закону, у тому числі й з порушених у даному листі питань. Однак, Конституційний Суд України відмовив у відкритті конституційного провадження (ухвала від 09.07.98 N 35-у/98 у справі N 2-36/98, копія додається), зазначивши, що "усунення прогалин у нормах законів, про які йдеться у поданні, є прерогативою законодавчого органу".

Враховуючи усе наведене, Вищий арбітражний суд України вважав би за необхідне обговорити питання про вдосконалення правового регулювання відносин між Фондом і підприємствами, установами, організаціями щодо визначення нормативів робочих місць, призначених для інвалідів, та здійснення відрахувань до Фонду за недодержання цих нормативів. З цією метою доцільно було б, на наш погляд:

1. Внести доповнення до статей 19 і 20 Закону, передбачивши у них:

- порядок (правовий механізм) доведення визначених радами та місцевими державними адміністраціями нормативів робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів, до підприємств (об'єднань), установ, організацій і здійснення контролю за цим процесом з боку органів Фонду;

- законодавчо вирішити питання про те, чи повинне підприємство, установа, організація здійснювати відрахування до Фонду за умови, коли інваліди не працюють на даному підприємстві, в установі, організації у зв'язку з неналежним виконанням зазначеними у статті 18 Закону органами свого обов'язку щодо працевлаштування інвалідів;

- порядок сплати і розмір пені за несвоєчасне відрахування коштів до Фонду;

- право Фонду на звернення з позовами до арбітражного суду.

2. Узгодити згаданий раніше пункт 9 статті 26 Закону України "Про підприємства в Україні"із статтями 19 і 20 Закону.