Рекомендація Ради 75/436/Євратом, ЄСВС, ЄЕС "Про розподіл витрат та участь органів державної влади в галузі навколишнього середовища" від 3 березня 1975 року

РАДА ЄВРОПЕЙСЬКИХ СПІВТОВАРИСТВ,

Беручи до уваги Договір про заснування Європейського Співтовариства Вугілля та Сталі,

Беручи до уваги Договір про заснування Європейського Економічного Співтовариства,

Беручи до уваги Договір про заснування Європейського Співтовариства з Атомної Енергії,

Беручи до уваги поданий Комісією проект рекомендації,

Беручи до уваги висновок Асамблеї(1),

Беручи до уваги висновок Європейського економічно-соціального комітету(2),

Оскільки, в рамках декларації Ради Європейських Співтовариства та представників урядів держав-членів, що засідали в рамках Ради 22 листопада 1973 року, стосовно програми дії Європейських Співтовариств в галузі навколишнього середовища(3), було ухвалено так званий принцип "забруднювач-платить";

(1) OB N C 76 від 3.7.1974, C. 31.

(2) OB N C 116 від 30.9.1974, C. 35.

(3) OB N C 112 від 20.12.1973, C. 1.

Оскільки, дійсно належить розподіляти витрати, пов'язані із захистом навколишнього середовища від забруднення, за однаковими принципами на всій території Співтовариства для запобігання виникненню у товарообміні та конкуренції порушень, несумісних з нормальним функціонуванням спільного ринку та спрямовані на досягнення збалансованого економічного розвитку Співтовариства так само, як і підтримувати цілі програми дій Європейських Співтовариств в галузі навколишнього середовища;

Оскільки для полегшення застосування зазначеного принципу, необхідно, щоб Європейські Співтовариства та держави-члени внесли до нього більше уточнень, визначаючи порядок застосування останнього так само, як і певні винятки, що можуть бути до нього внесені, враховуючи складності застосування цього принципу або у зв'язку із взаємодією інших політик з політикою захисту навколишнього середовища,

РЕКОМЕНДУЄ державам-членам, відповідно до Договору ЄЕС, адаптуватися, що стосується розподілу витрат та участі органів державної влади в галузі навколишнього середовища, до принципів та порядку застосування, зазначених в доданому до цієї Рекомендації Повідомленні Комісії.

Вчинено у Брюсселі, 3 березня 1975 року.

1. В рамках декларації Ради Європейських Співтовариств та представників урядів держав-членів, об'єднаних Радою від 22 листопада 1973 року, стосовно програми дії Європейських Співтовариств в галузі навколишнього середовища(3), було ухвалено так званий принцип "забруднювач-платить". Програма дії передбачає, що Комісія передасть Раді пропозицію щодо застосування цього принципу разом із можливими винятками.

(3) OB N C 112 від 20.12.1973, C. 1.

Розподіл між забруднювачами витрат на боротьбу проти спричиненого ними забруднення буде стимулювати останніх до скорочення забруднення та пошуку менш забруднюючих продукції або технологій і дозволить, таким чином, більш раціональне використання ресурсів навколишнього середовища; крім того він такий розподіл задовольняє критеріям ефективності та справедливості.

З метою уникнути впливу порушень конкуренції на товарообмін та локалізацію капіталовкладень, що було б несумісним з нормальним функціонуванням спільного ринку, пов'язані з захистом навколишнього середовища від забруднення витрати належить розподіляти за однаковим принципом на всій території Співтовариств.

2. З цією метою, як Європейські Співтовариства на рівні Співтовариства, так держави-члени в їх національному законодавстві в галузі захисту навколишнього середовища, повинні застосовувати принцип "забруднювач-платник", відповідно до якого відповідальні за забруднення фізичні або юридичні особи, приватного або публічного права, повинні оплачувати витрати, необхідні для запобігання цьому забрудненню або скорочення обсягу останнього для дотримання норм та еквівалентних розмірів, що дозволяють досягти цілі якості або, за відсутності цілей якості, з метою дотримання встановлених органами державної влади норм та еквівалентних розмірів(1).

(1) Так довго, доки такий рівень не буде ухвалено органами державної влади, витрати на вжиті останніми заходи для запобігання забрудненню повинні також виплачуватись забруднювачами, відповідно до принципу "забруднювач-платник".

Отже, захист навколишнього середовища не повинен, в принципі, забезпечуватись політикою, що ґрунтується на наданні допомоги і, яка б перенесла на органи місцевого самоврядування витрати на боротьбу проти забруднення.

3. "забруднювач" - це особа, яка безпосередньо або не безпосередньо завдає шкоду навколишньому середовищу або створює умови, що приводять до такої шкоди останньому(2).

(2) Поняття забруднювача, відповідно до його визначення в даній фразі, не впливає на норми цивільної відповідальності.

Якщо визначення забруднювача виявляється неможливим або занадто важким і, отже, безпідставним, а також у випадку, коли забруднення навколишнього середовища є результатом або одночасної дії численних причин - кумулятивне забруднення(3) - або послідовного настання багатьох таких причин - ланцюжки забруднювачів(4) - витрати на боротьбу із забрудненням повинні бути розподілені за позиціями - наприклад, ланцюжка або кумулятивного забруднення - та шляхом законодавчих і адміністративних засобів, які нададуть найкраще вирішення в адміністративному та економічному планах та найбільш ефективним чином сприятимуть покращенню навколишнього середовища.

(4) Наприклад, в разі забруднення навколишнього середовища вихлопними газами автотранспортних засобів, не тільки користувач транспортного засобу, а також і виробники цього транспортного засобу та палива несуть відповідальність за атмосферне забруднення.

У випадках ланцюжкового забруднення, розподіл витрат може, таким чином, бути проведений у позиції, коли кількість учасників є найменшою можливою та найлегше контрольованою або, коли відмічається найбільш ефективне сприяння покращенню навколишнього середовища, а також де відмічається уникнення порушень конкуренції.

4. У застосуванні принципу "забруднювач-платить", основними інструментами у розпорядженні органів державної влади для уникнення забруднення є норми та періодичні платежі. Можливо передбачити об'єднання застосування останніх.

а) Серед норм можна виділити:

i) "норми якості навколишнього середовища", які приписують шляхом обов'язкових юридичних засобів рівні забруднення та негативних наслідків, що не можуть бути перевищеними у зазначеному середовищі або частині останнього;

ii) "норми продукції" (слово продукція використовується тут у найширшому своєму значенні) які:

- встановлюють межі щодо рівня забруднювачів або негативних наслідків, що не можуть бути перевищені у складі або випуску продукції,

або

- чітко визначають властивості або характеристики концепції продукції,

або

- стосуються правил використання(5) продукції.

(5) Такий порядок використання або специфікації можуть також бути виданими в формі "правил застосування".

Коли наступне є доречним, норми продукції можуть включати специфікації щодо методів випробування, упаковки, маркування та етикетування продукції;

iii) норми стаціонарних установок, що інколи називаються "нормами процесів", які містять:

а) "норми випуску", які встановлюють рівень забруднювачів та негативних факторів, що не може бути перевищений викидами зі стаціонарних установок;

b) "норми концепції та побудови стаціонарних установок", що визначають специфікації, які мають бути дотримані в концепції та побудові стаціонарних установок з метою захисту навколишнього середовища;

c) "норми експлуатації" що визначають специфікації, які мають бути дотримані в експлуатації стаціонарних установок з метою захисту навколишнього середовища.

b) періодичний платіж має на меті заохочення забруднювача вживати самому, за найменшу вартість, необхідні для скорочення спричиненого ним забруднення заходи (функція заохочення) та/або примусити його виплатити його частку витрат на колективні заходи, як, наприклад, витрати на очищення (функція перерозподілу). Періодичний платіж має стягуватись відповідно до рівня здійсненого забруднення, на основі відповідної адміністративної процедури.

Періодичний платіж має визначатись таким способом, щоб головним чином виконувалась його функція заохочення.

Оскільки основною функцією періодичних платежів є перерозподіл, вони повинні в рамках зазначених вище заходів, бути розроблені, щонайменше, таким чином, щоб для заданого регіону та/або для заданої цілі якості, загальна сума періодичного платежу дорівнювала сумі колективних витрат на ліквідацію негативних наслідків.

Прибуток від періодичних платежів може бути використаним або для фінансування вжитих органами державної влади заходів, або для сприяння фінансуванню установок, здійснених окремими забруднювачами в міру того, наскільки останні роблять окрему послугу органу місцевого самоврядування скорочуючи, за спеціальним запитом органів державної влади, їх забруднення або негативні наслідки понад встановлений компетентними органами рівень. В останньому випадку, внесок наданий до фінансування повинен відшкодовувати надані забруднювачем послуги для органу місцевого самоврядування.

Крім того, прибуток від періодичних платежів може, відповідно до статті 92 та наступних статей Договору ЄЕС, бути призначеним для фінансування окремими забруднювачами, установок, призначених для захисту навколишнього середовища, враховуючи мету, представлену рішучим зниженням існуючих негативних наслідків. В такому випадку, ці заходи фінансування мали б включатись у розроблену компетентними органами багаторічну програму фінансування.

У випадку, коли прибуток від періодичних платежів перевищує загальну суму витрат, здійснених державними органами влади відповідно до двох попередніх абзаців, залишок має бути використаним відповідно до преференцій кожного уряду в рамках політики захисту навколишнього середовища; однак, цей залишок може бути використаним для концесії допомоги лише на умовах, передбачених зазначеними нижче частинами 6 та 7.

Співтовариству належить прикласти всіх зусиль для надання, наскільки це можливо, одноманітності методам підрахунку, що використовуються державами-членами для визначення суми періодичних платежів.

c) З метою уникнення порушення конкуренції, що має негативний вплив на товарообмін та локалізацію капіталовкладень на території Співтовариства, звичайно буде необхідним досягти на рівні Співтовариства, все більш і більш завершеного узгодження різних інструментів, якщо останні застосовуються в подібних випадках.

Доки така ситуація не буде досягнутою, питання розподілу витрат на боротьбу проти забруднення навколишнього середовища не буде повністю вирішеним на рівні Співтовариства.

(1) Такі правила використання або специфікації можуть також видаватись в формі "правил застосування".

Дане повідомлення Комісії є лише першим кроком у застосуванні принципу "забруднювач-платник". Цей перший крок має бути пройденим настільки швидко, наскільки це можливо, шляхом узгодження в межах Співтовариства інструментів застосування зазначеного принципу, якщо останні застосовуються у подібних випадках, як це, до речі, зазначено в третьому абзаці частини 8.

5. Забруднювачі будуть зобов'язані виплачувати, в залежності від використаних інструментів та не виключаючи можливого відшкодування належних збитків відповідно до національного або міжнародного права та/або регламенту, що має бути розробленим Співтовариством:

a) витрати, що відповідають заходам, які вони вживають для боротьби із забрудненням (капіталовкладення в обладнання та матеріал, спрямований проти забруднення навколишнього середовища, запровадження нових процесів, витрати на функціонування установок, призначених для захисту навколишнього середовища від забруднення і т.ін.) враховуючи також випадки, коли такі заходи виходять за межі приписаних органами державної влади норм;

b) періодичні платежі.

Витрати, що мають виплачуватись забруднювачами в рамках застосування принципу "забруднювач-платить" повинні охоплювати всі витрати, необхідні для досягнення цілі якості навколишнього середовища, враховуючи адміністративні витрати, безпосередньо пов'язані з виконанням заходів, спрямованих на захист навколишнього середовища від забруднення.

Витрати на побудову, придбання та функціонування установок нагляду та контролю за забрудненням, здійснені органами державної влади, можуть навпаки виплачуватись за рахунок останніх.

6. Винятки до застосування принципу "забруднювач-платить" могли б бути обґрунтовані лише в обмежених випадках:

а) у випадку, коли негайне застосування занадто примусових норм, коли розподіл значних періодичних платежів може призвести до значних економічних порушень, швидке об'єднання витрат боротьби з забрудненням з витратами виробництва має ризик призвести до збільшення соціальних витрат. Отже, може виникнути необхідність:

- надання певним забруднювачам обмеженого строку для адаптації їх продукції та процесів виробництва до нових норм, та/або

- надання допомоги, що є обмеженою в часі та, може мати дегресивний характер.

Такі заходи можуть, в будь-якому випадку, застосовуватись лише до існуючих виробничих установок(2) так само, як і до існуючої продукції;

(2) Розширення або передача існуючих установок розглядаються як створення нових установок в міру того, якщо зазначене розширення або передача передбачають збільшення потужності виробництва.

b) коли в рамках інших політик (наприклад, регіональної, промислової, соціальної та сільськогосподарської політик, політики наукового дослідження та розвитку), капіталовкладення, дія яких спрямована на захист навколишнього середовища, зможуть скористатися допомогою, призначеною для вирішення певних структурних проблем промислового, сільськогосподарського або регіонального порядку.

Допомога, передбачена в пункті а) та b) звичайно може бути наданою державами-членами лише з дотриманням норм щодо допомоги держав, передбаченої Договорами про заснування Європейських Співтовариств і, зокрема статтею 92 і наступними Договору ЄЕС. У застосуванні до таких видів допомоги статті 92 та наступних Договору ЄЕС будуть враховуватись потреби, яким вони відповідають в галузі захисту навколишнього середовища.

7. Не вважаються такими, що суперечать принципу "забруднювач-платить"(1):

(1) До цього переліку можуть бути внесені зміни Радою на пропозицію Комісії.

a) фінансові внески, що в разі необхідності, могли б бути надані органам місцевого самоврядування для побудови та управління державними установами захисту навколишнього середовища, витрати яких не могли б, на даний час, бути повністю відшкодованими періодичними платежами забруднювачів, що звернулися до цих установ. В міру того, наскільки, крім побутових відходів, ці установи перероблюють інші ефлюенти, таким чином ціна наданих підприємствам послуг повинна вказуватись таким чином, щоб відобразити реальну вартість цієї переробки;

b) фінансування, призначені для відшкодування особливо обтяжливих витрат, що були б покладені на певних забруднювачів для досягнення рівня виняткової чистоти навколишнього середовища;

c) внески, надані для стимулювання дослідницьких зусиль та розвитку з метою запровадження технік, процесів виробництва або менш забруднюючої продукції.

8. Під час виконання цих задач в рамках політики навколишнього середовища Співтовариства, Комісія адаптується, зокрема, до визначень та порядку застосування уточненого вище принципу "забруднювач-платить".

Комісія вимагає від Ради взяти до відома ці визначення та порядок застосування, а також рекомендувати державам-членам адаптуватися до останніх в їх законодавстві та в адміністративних актах, що передбачають розподіл витрат в галузі навколишнього середовища.

У подальшому Комісія подасть Раді всі корисні пропозиції в зазначеній галузі щодо, зокрема, узгодження інструментів управління принципу "забруднювач-платить" та його специфічного застосування до проблем трансфронтального забруднення.

Кожна держава-член застосовує принцип "забруднювач-платник" по відношенню до всіх форм забруднення в своїй країні, без запровадження розрізнення відповідно до того, чи негативний вплив забруднення здійснюється на цю країну або на іншу.