КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
ОКРЕМА ДУМКА
судді Конституційного Суду України Маркуш М.А. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини четвертої статті 18, статті 171-1, частини першої статті 180 Кодексу адміністративного судочинства України, 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини четвертої статті 18, частин другої, третьої, п’ятої статті 171-1, частин другої, шостої статті 183-1 Кодексу адміністративного судочинства України та 54 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини першої статті 89 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", частини четвертої статті 18, статті 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України (справа про підсудність окремих категорій адміністративних справ)
На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 (далі - Рішення).
Конституційний Суд України визнав такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), положення:
- частини четвертої статті 18, частин першої, другої, шостої статті 171-1, частини першої статті 180 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно підсудності Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції справ про дострокове припинення повноважень народного депутата України в разі невиконання ним вимог щодо несумісності, а також справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;
- частини першої статті 89 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року № 2453-VI стосовно підсудності Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції справ щодо оскарження рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді місцевого чи апеляційного суду;
- частин другої, шостої статті 183-1 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно підсудності апеляційному адміністративному суду як суду першої інстанції та Вищому адміністративному суду України як суду апеляційної інстанції справ про примусове відчуження земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності.
Вважаю, що положення пункту 1 резолютивної частини Рішення не дістали належного правового обґрунтування в мотивувальній частині Рішення. Висновки, наведені в зазначеному пункті, вважаю хибними з таких підстав:
1. У розділі I Конституції України закріплено основні засади, згідно з якими, зокрема, Україна є демократичною, соціальною, правовою державою; людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України; в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії; звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (статті 1, 3, частина друга статті 6, стаття 8).
В Основному Законі України визначено, що права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними; конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (це стосується і конституційного права на судовий захист, складовою якого є право на оскарження рішень суду); при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (стаття 21, частини друга, третя статті 22). Слід наголосити, що навіть при внесенні змін до Конституції України не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав. Основний Закон України не може бути змінений, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина (частина перша статті 157 Конституції України).
Обґрунтовуючи конституційність змін стосовно процедури інстанційного оскарження судових рішень, постановлених у наведеній категорії адміністративних справ, Конституційний Суд України поклав в основу Рішення положення пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції України, за яким забезпечується апеляційне та касаційне оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом, однак зробив це без системної оцінки взаємозв’язку зазначеного положення з іншими приписами Основного Закону України, зокрема розділами I, II, хоча саме вони є базисом, з яким узгоджуються інші розділи Конституції України.
Кодексом адміністративного судочинства України (далі - Кодекс) у редакції від 6 липня 2005 року було встановлено обмеження права на апеляційне та касаційне оскарження щодо окремої категорії справ, пов’язаних з виборами і референдумами (з огляду на швидкоплинність виборчого процесу). За змістом положень Кодексу вказане право на апеляційне і касаційне оскарження було звужене виключно щодо політичних прав громадян України на участь у процесі формування органів державної влади, який обмежений законом у часі строками виборчого періоду. Отже, в попередній редакції Кодексу не містилося обмежень права на апеляційне та касаційне оскарження оспорюваних у Рішенні правовідносин.
У мотивувальній частині Рішення стверджується, що виходячи зі змісту положень пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції України трьохінстанційність є основною засадою судочинства в Україні, крім випадків, встановлених законом. У системному зв’язку з положеннями пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України це свідчить про те, що в Основному Законі України закріплено виключне право законодавця визначати випадки одно- або двоінстанційної процедури розгляду окремих категорій справ, а отже, Верховна Рада України має право законом змінювати раніше встановлену процедуру судочинства.
Однак така концепція не є переконливою, оскільки вказане право Верховної Ради України не абсолютне - воно регулюється положеннями Конституції України, які визначають обсяги її можливої поведінки (здійснює повноваження у межах, встановлених Основним Законом України). Інше відкриває Верховній Раді України шлях для нехтування імперативними приписами статей 1, 3, 6, 8, 19, частин другої, третьої статті 22, статті 55, частини першої статті 157 Конституції України тощо, а отже, веде до порушення, звуження чи скасування будь-яких закріплених раніше Конституцією України чи встановлених законом прав людини, зокрема права на судовий захист. Конституційний Суд України у Рішенні від 11 грудня 2007 року № 11-рп/2007 зазначив: "Реалізацією права особи на судовий захист є можливість оскарження судових рішень у судах апеляційної та касаційної інстанцій. Перегляд судових рішень в апеляційному та касаційному порядку гарантує відновлення порушених прав і охоронюваних законом інтересів людини і громадянина" (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини).
Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України з цього питання, викладеною ним у низці рішень, обмеженням конституційного права громадян на судовий захист є відмова суду у прийнятті апеляційних та касаційних скарг, якщо громадяни вважають, що їх права та законні інтереси порушено, оскільки це є відмовою у правосудді взагалі, чим порушується власне сутність цього права. До того ж вказане обмеження не буде відповідати пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), якщо воно не має правомірної мети і якщо відсутнє пропорційне співвідношення між вжитими засобами та поставленою метою1. Таким чином, визначення законодавцем можливості та порядку оскарження судових рішень по окремих категоріях справ в апеляційному та касаційному порядку має здійснюватися з урахуванням приписів статей 1, 3, 6, 8, 19, 55, 125, 129 Конституції України. Встановлення законом обмежень щодо такого оскарження передбачає дотримання вимог принципу верховенства права, тобто має відбуватися за умов непорушності самої суті права на судовий захист, суспільної необхідності таких обмежень, їх доцільності та пропорційності меті, яку вони переслідують.
__________
1 Шевчук С. Судовий захист прав людини: Практика Європейського Суду з прав людини у контексті західної правової позиції. - К.: Реферат, 2007. - С. 267.
Стосовно зв’язку між положеннями частин першої, другої статті 55, статті 125 та пункту 8 частини третьої статті 129 Основного Закону України Конституційний Суд України в абзаці першому підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011 наголосив: "Реалізацією права особи на судовий захист є можливість оскарження судових рішень у судах апеляційної та касаційної інстанцій. Перегляд судових рішень в апеляційному та касаційному порядку гарантує відновлення порушених прав і охоронюваних законом інтересів людини і громадянина".
Засади судочинства, закріплені в пункті 8 частини третьої статті 129 Конституції України, є конституційними гарантіями права на судовий захист, зокрема шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядку, крім випадків, встановлених законом. Наведене узгоджується з європейськими стандартами, зокрема перебуває в рамках права на справедливий судовий розгляд, передбаченого статтею 6 Конвенції, адже обов’язкового доступу людини до другої (апеляція) або третьої інстанції (касація) Конвенція не вимагає. Так, у справі "Сокуренко і Стригун проти України" Європейський суд з прав людини зазначив, що "стаття 6 Конвенції не зобов’язує держав - учасників Конвенції створювати апеляційні чи касаційні суди. Однак там, де такі суди існують, необхідно дотримуватись гарантій, визначених у статті 6" (Рішення від 20 липня 2006 року).
Отже, у пункті 8 частини третьої статті 129 Конституції України закріплено одну з гарантій права на судовий захист, передбаченого її частинами першою, другою статті 55. З цього випливає, що у разі, якщо правова норма, конституційність якої оспорюється, стосується забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядку, то її слід окремо перевіряти на відповідність як пункту 8 частини третьої статті 129, так і статтям 1, 3, 6, 8, 19, 21, 22, 55, 125 Конституції України.
Викладене дає підстави вважати, що Конституційний Суд України, стверджуючи в Рішенні про конституційність вказаних змін до Кодексу, не дотримався приписів статей 1, 3, 6, 8, 19, 22, 55, 64, 125, 129 Конституції України, що є визначальними у сфері гарантування прав людини. Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією Конституційного Суду України, за якою спосіб виникнення законодавчих змін має забезпечувати передбачуваність законодавчої політики для того, щоб учасники правовідносин "мали можливість завбачати наслідки своїх дій і бути впевненими у своїх законних очікуваннях, що набуте ними на підставі чинного законодавчого право, його зміст та обсяг буде ними реалізовано, тобто набуте право не може бути скасоване, звужене" (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005).
Отже, оспорюваними положеннями Кодексу право на апеляційне та касаційне оскарження по вказаній категорії справ було скасоване, чим обмежено можливості в судовому захисті громадянами своїх прав у спорах із суб’єктом владних повноважень. Наведене відповідає правовій позиції Конституційного Суду України, за якою "звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними поняттями змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена" (абзац четвертий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005).
2. Статтею 125 Конституції України передбачено принципи побудови судової системи, зокрема територіальності, спеціалізації, інстанційності. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 Кодексу). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало механізмом збільшення гарантій людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень. За адміністративним судочинством, на відміну від цивільного судочинства, преференції мають надаватися людині. Кодексом Вищий адміністративний суд України визначено як суд першої, апеляційної та касаційної інстанції (стаття 20), при цьому встановлено обмеження на оскарження в апеляційному та касаційному порядку оскаржуваної категорії справ.
Зазначене не узгоджується з Конституцією України та міжнародними актами, зокрема стосовно того, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, якщо відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй Конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції (стаття 13), а гарантіями забезпечення ефективності такого права виступає право на оскарження в апеляційному та касаційному порядку (абзац десятий пункту 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003).
За змістом і суттю внесених до Кодексу змін щодо оспорюваних правовідносин Верховна Рада України відступила від конституційного принципу інстанційності, закріпленого нею у статті 125 Конституції України та частині першій статті 17 Закону України "Про судоустрій і статус суддів". Відповідно до цього принципу "суди мають бути організовані так, щоб забезпечити право на перегляд судового рішення у суді вищого рівня… Інстанційна організація судів повинна забезпечити правосудність рішення… Для цього кожен суд має виконувати функції лише однієї інстанції"2.
__________
2 Розділ III Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейський стандартів, схваленої Указом Президента України від 10 травня 2006 року № 361.
Зазначене підтверджується такими правовими позиціями Конституційного Суду України, згідно з якими вищі суди повноважні забезпечувати за законом касаційне оскарження та перегляд рішень судів відповідних юрисдикцій (Рішення від 11 березня 2010 року № 8-рп/2010); системний аналіз положень частини другої, третьої, четвертої статті 125 і пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції України засвідчує, що побудова системи судів загальної юрисдикції узгоджується зі стадіями судочинства, відповідними формами провадження (зокрема, в апеляційній і касаційній інстанціях) (Рішення від 11 грудня 2003 року № 20-рп/2003).
За змістом цих положень у Рішенні Конституційного Суду України від 11 березня 2010 року № 8-рп/2010 апеляційною інстанцією названі апеляційні суди та наголошено, що касаційне провадження може здійснюватися у відповідних судах, визначених статтею 125 Конституції України (абзац четвертий підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини); "касаційна інстанція реалізує свої права в межах касаційного провадження виключно для перевірки правильності юридичної оцінки обставин справи у рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій" (абзац третій підпункту 3.4 пункту 3 мотивувальної частини). Таким чином, конституційний статус вищого судового органу, який реалізує повноваження касаційної інстанції, не передбачає наділення його повноваженнями двох інших інстанції (першої та апеляційної), а отже, повноваженнями місцевого та апеляційного судів.
| Суддя Конституційного Суду України | М.Маркуш |
