Про конституційне подання

Відповідно до статей 147, 150 Конституції України, статей 13, 39, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України", частини першої статті 1, статті 2, пунктів 1, 2, 7 статті 17 Закону України "Про Центральну виборчу комісію", керуючись статтями 11 - 13 Закону України "Про Центральну виборчу комісію", Центральна виборча комісія

1. Ухвалити текст конституційного подання до Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення положень пункту 20 частини першої статті 92, частин другої, шостої статті 103 Конституції України та частини четвертої статті 9 Закону України "Про вибори Президента України" (додається).

2. Звернутися до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень пункту 20 частини першої статті 92, частин другої, шостої статті 103 Конституції України та частини четвертої статті 9 Закону України "Про вибори Президента України".

3. Визначити представником для участі у розгляді конституційного подання, текст якого ухвалено цією постановою, у Конституційному Суді України члена Центральної виборчої комісії Шелестова О.М.

Центральна виборча комісія, яка відповідно до статей 13, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України", пункту 7 статті 17 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" є суб’єктом права на конституційне подання, звертається до Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення положень пункту 20 частини першої статті 92, частин другої, шостої статті 103 Конституції України від 28 червня 1996 року (Відомості Верховної Ради України, 1996, № 30, ст. 141) та частини четвертої статті 9 Закону України "Про вибори Президента України" від 5 березня 1999 року № 474-XIV (в редакції Закону України від 18 березня 2004 року № 1630-IV) (Відомості Верховної Ради України, 1999, № 14, ст. 81; 2004, № 20-21, ст. 291).

Практична необхідність в офіційному тлумаченні зазначених положень Конституції України та Закону України "Про вибори Президента України" обумовлена важливістю забезпечення Центральною виборчою комісією реалізації та захисту виборчих прав громадян України з дотриманням передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого процесу; забезпечення правової визначеності всіх потенційних суб’єктів майбутнього виборчого процесу чергових виборів Президента України щодо застосування норм, якими регламентовано порядок балотування на пост Президента України; гарантування легітимного обрання глави держави.

На обґрунтування практичної необхідності офіційного тлумачення вказаних положень Конституції України та Закону України "Про вибори Президента України" зазначаємо таке.

1. Україна відповідно до Основного Закону України є демократичною правовою державою (стаття 1), носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5).

Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії; конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (частини друга, третя статті 8, частина друга статті 22 Конституції України).

Згідно з частинами першою, другою статті 24 Основного Закону України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Відповідно до частини першої статті 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, вільно обирати і бути обраними, зокрема, до органів державної влади (частина перша статті 38 Основного Закону України).

Конституцією України також закріплено основоположні принципи виборчого права, які є універсальними, оскільки стосуються всіх законодавчо встановлених видів виборів, що відбуваються в Україні. Так, статтею 69 Конституції України встановлено, що народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії. За статтею 71 Конституції України вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування; виборцям гарантується вільне волевиявлення.

Такі ж самі принципи відтворено в частині першій статті 103 Основного Закону України щодо проведення виборів Президента України. Вказаною нормою встановлено, що Президент України обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років.

Разом з тим, Конституція України встановлює низку критеріїв обмежувального характеру, названих у науці та практиці виборчого права виборчими цензами, щодо реалізації пасивного виборчого права - права бути обраним, зокрема Президентом України. Так, відповідно до частин другої, третьої статті 103 Конституції України Президентом України може бути обраний громадянин України, який досяг тридцяти п’яти років, має право голосу, проживає в Україні протягом десяти останніх перед днем виборів років та володіє державною мовою. Одна й та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд.

Інших виборчих цензів для реалізації громадянами України їх пасивного виборчого права бути обраним Президентом України Конституція України не встановлює.

2. Конституційний Суд України в Рішенні від 12 квітня 2012 року № 9-рп/2012 зазначив, що конституційні права і свободи є фундаментальною основою існування та розвитку Українського народу, а тому держава зобов’язана створювати ефективні організаційно-правові механізми для їх реалізації. Відсутність таких механізмів нівелює сутність конституційних прав і свобод, оскільки призводить до того, що вони стають декларативними, а це є неприпустимим у правовій державі.

Організаційно-правові механізми для реалізації виборчих прав визначаються виключно законами України, що відповідає приписам пункту 20 частини першої статті 92 Конституції України.

Правова позиція з цього питання була висловлена Конституційним Судом України в Рішенні від 26 лютого 1998 року № 1-рп/98 , в якому, зокрема, зазначено, що "згідно з частиною третьою статті 77, пунктом 20 частини першої статті 92 Конституції України організація і порядок проведення виборів народних депутатів України встановлюються виключно законами України. Відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є Верховна Рада України, яка наділена Конституцією України повноваженнями приймати закони (пункт 3 частини першої статті 85), тому до її компетенції належить законодавче врегулювання питань організації і порядку проведення виборів народних депутатів України".

Аналогічне частині третій статті 77 Конституції України положення закріплено в частині шостій статті 103 Основного Закону України, згідно з якою порядок проведення виборів Президента України встановлюється законом.

Порядок проведення виборів Президента України встановлено Законом України "Про вибори Президента України" (далі - Закон).

Відповідно до частини четвертої статті 2 Закону будь-які прямі або непрямі привілеї або обмеження виборчих прав громадян України за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками забороняються. Не допускаються обмеження щодо участі громадян у виборчому процесі, крім обмежень, передбачених Конституцією України та самим Законом.

Частиною першою статті 11 Закону визначено, що виборчий процес з виборів Президента України - це здійснення відповідними суб’єктами виборчих процедур, передбачених Законом.

Частиною четвертою статті 11 Закону визначено етапи виборчого процесу: 1) утворення територіальних виборчих округів; 2) утворення виборчих дільниць; 3) утворення окружних та дільничних виборчих комісій; 4) формування списків виборців, їх перевірка та уточнення; 5) висування та реєстрація кандидатів; 6) проведення передвиборної агітації; 7) голосування у день виборів Президента України; 8) підрахунок голосів виборців та встановлення підсумків голосування і результатів виборів Президента України.

Відповідно до частини першої статті 9 Закону Президентом України може бути обраний громадянин України, який на день виборів досяг тридцяти п’яти років, має право голосу, володіє державною мовою і проживає в Україні протягом десяти останніх перед днем виборів років. Зазначене положення статті 9 Закону повністю кореспондується зі змістом частини другої статті 103 Конституції України.

Згідно з частиною п’ятою статті 9 Закону одна й та сама особа не може бути Президентом України більш як два строки підряд. Особа, яка двічі підряд обиралася на пост Президента України, не може бути висунута кандидатом на цей пост. Вказана норма кореспондується з частиною третьою статті 103 Конституції України.

Разом з тим, частина четверта статті 9 Закону встановлює, що не може бути висунутим кандидатом на пост Президента України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.

Порушення встановленого законом порядку висування кандидата на пост Президента України є підставою для відмови Центральною виборчою комісією в його реєстрації (пункт 1 частини першої статті 52 Закону).

Таким чином, Законом на одному з етапів виборчого процесу, а саме - на етапі висування та реєстрації кандидатів на пост Президента України, встановлено ще одну умову для реалізації права балотування на пост Президента України.

3. Питання судимості в контексті реалізації виборчих прав було предметом розгляду Конституційного Суду України, який у Рішенні від 26 лютого 1998 року № 1-рп/98 зазначив, що "повинні бути визнані неконституційними й деякі інші положення Закону України "Про вибори народних депутатів України" , які обмежують здійснення громадянами виборчих прав. Зокрема, положення частини четвертої статті 3 Закону, згідно з яким "здійснення виборчого права зупиняється для осіб, які за вироком суду перебувають у місцях позбавлення волі, - на час перебування в цих місцях". У даному випадку виборче право, про яке йдеться, це конституційне право громадян обирати народних депутатів України і їх конституційне право бути обраними народними депутатами України. Відповідно до частини другої статті 70 Конституції України не мають права голосу (тобто права обирати) лише громадяни, яких визнано судом недієздатними. Тому положення частини четвертої статті 3 Закону, згідно з яким здійснення виборчого права зупиняється для осіб, які за вироком суду перебувають у місцях позбавлення волі, - на час перебування в цих місцях, не відповідає статті 70 Конституції України. Крім того, відповідно до частини третьої статті 76 Конституції України, не може бути обраним до Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку. Тобто і в цьому відношенні положення частини четвертої статті 3 Закону суперечить тій же частині третій статті 76 Конституції України. Зазначене положення частини четвертої статті 3 Закону не відповідає і частині першій статті 64 Конституції України, згідно з якою конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України".

Положення Закону України "Про вибори народних депутатів України" , яким зупинялися виборчі права засуджених, Конституційний Суд України визнавав неконституційним.

4. Загальновизнані принципи виборчого права встановлено у багатьох джерелах міжнародного права з питань захисту прав і свобод людини та громадянина, зокрема у Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (стаття 14), Першому Протоколі до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (стаття 3), у Загальній декларації прав людини 1948 року (статті 1, 2, 7, 21) тощо.

У цьому контексті слід зауважити, що акти міжнародного права, які регулюють питання проведення виборів, не містять заборон обмеження пасивного виборчого права за цензом судимості шляхом установлення відповідних обмежень у законі.

Прикладом є і Кодекс належної практики у виборчих справах: Керівні принципи та Пояснювальна доповідь, ухвалені Венеціанською комісією на 52 пленарній сесії 18 - 19 жовтня 2002 року. Так, у Керівних принципах щодо виборів вказано, що "загальне виборче право означає, в принципі, що кожна людина має право обирати й бути обраною. Однак це право може і, по суті, має бути обмежене певними умовами…" (пункт 1.1).

Далі у пункті d:

"d. Позбавлення права обирати і бути обраним:

і. можливість позбавлення права обирати й бути обраним може бути передбачена, але тільки за такої сукупності умов:

ii. це має бути передбачене в законі;

iii. має бути дотримано принципу пропорційності; умови позбавлення права бути обраним можуть бути менш жорсткими, ніж умови позбавлення права обирати;

iv. підставою для такого позбавлення має бути визнання особи недієздатною через психічне захворювання або засудження за тяжкі злочини;

v. окрім того, позбавлення політичних прав або визнання недієздатним через психічне захворювання має бути ясно проголошене в рішенні суду".

Крім того, у тексті Пояснювальної доповіді щодо правил і винятків стосовно загального виборчого права відзначено, що "умови, на яких особа може бути позбавлена свого права бути обраною, можуть бути не такі суворі, як умови позбавлення її права обирати, бо в цьому випадку йдеться про займання публічної посади, тож заборона її займати особам, діяльність котрих на ній могла б зашкодити вагомішим інтересам суспільства, може виявитися цілком законною" (пункт 6 d).

5. Ретроспективний аналіз законодавства України про вибори Президента України дає підстави для висновку, що після набуття чинності Конституцією України у 1996 році у вказаному законодавстві (з 1999 року) послідовно реалізовувався однаковий підхід щодо неможливості висування кандидатом на пост Президента України громадянина, який має судимість за вчинення умисного злочину, яка не погашена і не знята у встановленому законом порядку.

Так, у Законі в редакції від 5 березня 1999 року № 474-XIV містилося положення, за яким не могли бути висунуті претендентами на кандидатів у Президенти України громадяни, які перебувають у місцях позбавлення волі або мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку (частина п’ята статті 2).

Згідно з чинною частиною четвертою статті 9 Закону, яка діє в редакції Закону України від 18 березня 2004 року № 1630-IV , не може бути висунутим кандидатом на пост Президента України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.

Доречно зауважити, що до Закону України "Про вибори Президента України" неодноразово вносилися зміни. Але жодного разу такі зміни не стосувалися положень щодо неможливості бути висунутим кандидатом на пост Президента України громадянину, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.

Так, до редакції Закону від 5 березня 1999 року № 474-XIV зміни вносилися п’ять разів (Законами України: від 16 червня 1999 року № 740-XIV , від 8 вересня 1999 року № 1021-XIV , від 21 грудня 2000 року № 2171-III , від 3 квітня 2003 року № 662-IV , від 15 травня 2003 року № 762-IV ), але не до частини п’ятої статті 2. До Закону в редакції від 18 березня 2004 року № 1630-IV зміни вносилися одинадцять разів (Законами України: від 14 квітня 2009 року № 1254-VI , від 21 серпня 2009 року № 1616-VI , від 3 лютого 2010 року № 1849-VI , від 2 грудня 2010 року № 2756-VI , від 24 квітня 2012 року № 4661-VI , від 17 травня 2012 року № 4711-VI , від 3 липня 2012 року № 5029-VI , від 2 жовтня 2012 року № 5314-VI , від 16 жовтня 2012 року № 5463-VI , від 4 липня 2013 року № 406-VII , від 17 вересня 2013 року № 563-VII ), але частина четверта статті 9 також залишалася незмінною.

Крім того, суб’єкти права звернення до Конституційного Суду України жодного разу не зверталися до єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні щодо визнання вказаних норм такими, що не відповідають положенням Конституції України.

Отже, єдиний орган законодавчої влади в Україні - Верховна Рада України, починаючи з 1999 року, послідовно встановлював на рівні закону положення стосовно неможливості висувати на пост Президента України громадянина, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.

За вказаними нормами Закону відбувалися вибори Президента України відповідно у 1999, 2004 та 2010 роках.

6. Слід також зазначити, що сама по собі наявність обмеження пасивного виборчого права, встановленого частиною четвертою статті 9 Закону, жодного разу не викликала зауважень у міжнародних експертних інституцій, що спеціалізуються на питаннях виборчого права та захисті прав людини.

Так, Бюро з демократичних інститутів та прав людини Організації з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ/БДІПЛ) у заключних звітах своїх місій зі спостереження за виборами Президента України 2004 та 2010 років не зробило зауважень щодо наявності у Законі норми частини четвертої статті 9.

Разом з тим, у спільному висновку Венеціанської комісії та Бюро з демократичних інститутів та прав людини Організації з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ/БДІПЛ) від 12 жовтня 2009 року № 546/2009 щодо закону "Про внесення змін до деяких законодавчих актів з питань виборів Президента України", прийнятого Верховною Радою України 24 липня 2009 року, було відзначено, що "статті 9.4 та 56.5 включають обмеження щодо кандидатів на основі кримінального засудження за будь-який навмисний злочин. Таке обмеження є занадто широким, оскільки обмежує виборче право на основі будь-якого засудження, незалежно від природи і тяжкості злочину. Хоча виборчі права і можуть обмежуватися на основі кримінального засудження, такі обмеження мають загалом застосовуватися лише у випадках тяжких злочинів" (пункт 14).

Отже, міжнародні експертні інституції не вбачають в обмеженні пасивного виборчого права осіб, які мають судимість, закріпленому на рівні закону, порушень міжнародних виборчих стандартів, хоча вважають, що таке обмеження має застосовуватися залежно від тяжкості злочину.

7. За пунктом 16 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України чергові вибори Президента України відбудуться в останню неділю березня 2015 року.

Центральна виборча комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України, Закону України "Про Центральну виборчу комісію" та інших законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення, зокрема, виборів Президента України та відповідно до своїх законодавчо визначених повноважень, зобов’язана забезпечувати дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого процесу, реалізацію та захист конституційних виборчих прав громадян України та однакове застосування законодавства України про вибори на всій території України (преамбула, частина перша статті 1, частина перша статті 2, пункти 1 - 4 статті 17 Закону України "Про Центральну виборчу комісію").

Відсутність у Конституції України прямо встановленої заборони бути висунутим та обраним Президентом України громадянину, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку, може викликати різні інтерпретації стосовно правомірності застосовування частини четвертої статті 9 Закону. Це, у свою чергу, може призвести до юридичних колізій у розумінні та застосуванні цієї норми суб’єктами виборчого процесу, а також суттєвих проблем практичного характеру під час здійснення виборчих процедур, зокрема на етапі висування та реєстрації кандидатів на пост Президента України.

У зв’язку із викладеним вище, з метою забезпечення підготовки проведення виборів Президента України відповідно до вимог Конституції України, забезпечення реалізації та захисту виборчих прав громадян України, однакового розуміння та застосування правових норм, якими регулюється порядок балотування кандидатів на пост Президента України, існує практична необхідність офіційного тлумачення положень пункту 20 частини першої статті 92, частин другої, шостої статті 103 Конституції України та частини четвертої статті 9 Закону України "Про вибори Президента України" в аспекті питання, чи може бути висунутим та зареєстрованим кандидатом на пост Президента України та бути обраним Президентом України громадянин України, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.

З огляду на зазначене та керуючись статтями 147, 150 Конституції України, статтями 13, 39, 41, 93 Закону України "Про Конституційний Суд України", пунктом 7 статті 17 Закону України "Про Центральну виборчу комісію",

дати офіційне тлумачення положень пункту 20 частини першої статті 92, частин другої, шостої статті 103 Конституції України та частини четвертої статті 9 Закону України "Про вибори Президента України" в аспекті питання, чи може бути висунутим та зареєстрованим кандидатом на пост Президента України та бути обраним Президентом України громадянин України, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.